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篇(1)

自從18世紀末、19世紀初費爾巴哈提出刑事政策(德文Kriminalpolitik；法文la politique criminelle；英文criminal policy)概念以來，① 人們?yōu)樾淌抡哌@一概念提出了多種多樣的定義，刑事政策研究的歷史幾乎成了刑事政策定義不斷添附的歷史。② 如今，當人們在刑事政策題下不斷地展開研究和討論的時候，什么是刑事政策卻仍然是一個充滿爭議的問題。我國的刑事政策研究初興于20世紀90年代，③ 應當如何界定和使用刑事政策概念，更有待澄清。

如何界定和理解刑事政策概念，本質上是刑事政策觀念問題。刑事政策定義上的分歧，反映了不同的刑事政策觀念之間的分歧和碰撞。有鑒于此，本文試圖在揭示刑事政策概念本義的前提下，明確我們應當堅持怎樣的刑事政策觀念，而不是簡單地對刑事政策概念的定義再做添附。

一、兩種刑事政策觀念

我國學者在對刑事政策概念加以辨析并試圖做出某種界定時，通常采用如下思路：首先對“刑事政策”一詞做語義分析，例如，將“刑事政策”一詞理解為由“刑事”加“政策”而構成的一個偏正詞組，先分別解釋何謂“刑事”、何謂“政策”，最后再界定何謂“刑事政策”。然后，對眾多的刑事政策概念的定義進行參酌比較，以求得一種共識或者一個“最大公約數”。④ 這種研究思路對于我們理解和把握“刑事政策”概念的涵義是有所幫助的，但缺陷是在對刑事政策一詞的解釋中抽離了歷史的與文化的要素，失去了對刑事政策概念進行本質性考察的初衷，而把刑事政策概念的定義之辨簡化成了刑事政策概念的表達技巧問題，甚至把一個概念問題當作了純粹的詞語問題。

如何定義刑事政策概念，無疑是一個理論問題、學術問題，但作為一種客觀事實的刑事政策是屬于“實踐應用”范疇的東西，是需要主體按照一定價值取向進行選擇的社會建制，由此決定，如何定義刑事政策概念，與其說是一個理論問題、學術問題，不如說是一個實踐問題、一個價值取向問題更為確切，因為其宗旨不是解決學術問題，而是解決實踐、解決刑事政策(或犯罪對策)的價值取向問題。換言之，如何界定刑事政策概念問題，本質上是應當堅持何種刑事政策觀念的問題。定義之爭隱含著的是觀念之爭。當我們提出并試圖回答“什么是刑事政策”或“刑事政策的本義是什么”的同時，也就必然隱含著、并且最終要按照一定的價值取向予以回答“應當堅持怎樣的刑事政策觀念”這一問題。進而言之，研究和定義刑事政策概念的關鍵問題不在于它“已經是什么”，而在于它“應當是什么”；不是在解決刑事政策概念的歷史名分，而是要明確刑事政策概念的現實意義。在解決刑事政策概念問題上，我們所面對的不是一個簡單的客觀性描述問題，而是一個需要進行判斷和選擇的刑事政策價值取向問題。事實上，“什么是刑事政策”與“應當堅持怎樣的刑事政策觀念”是同一個問題的兩個方面。所以，要想回答什么是刑事政策以及應當堅持怎樣的刑事政策觀念這一問題，必須對刑事政策進行歷史分析，從歷史的視角，透過刑事政策觀念的演變來揭示和把握刑事政策的精神實質。追尋刑事政策觀念形成及其演變的歷史脈絡，是理解刑事政策概念本義的最好方法。按照這個思路來分析刑事政策，不是要簡單地給出一個抽象的刑事政策概念的定義，也不是試圖求得一個刑事政策的“最大公約數”，而是在明晰概念本義的基礎上，明確我們應當堅持怎樣的刑事政策觀念，和應當在實踐中運用怎樣的刑事政策。

如果對費爾巴哈提出刑事政策概念以來可以列舉出的五花八門的刑事政策概念的定義做一番解析并加以歸類，人們對刑事政策概念的基本理解其實只有兩種，一種是古典的刑事政策，即單一的刑事懲罰政策，另一種是現代的科學的刑事政策。當然，在這兩種基本理解之上，或可衍生出介于兩者之間的其他一些理解，但那不過是兩種基本理解的變體或者折中。⑤ 在中外學界，通常把這兩種刑事政策分別叫做狹義的刑事政策和廣義的刑事政策。然而，這種劃分沒能揭示上述兩種刑事政策的精神實質，或者說沒能清楚地揭示隱伏于其后的刑事政策觀念，相反，這種劃分會使人們誤以為如何界定和使用刑事政策概念只是取決于定義者的個人偏好或取向，把一個重要的實踐問題視為無所謂的學術分歧問題。

對刑事政策的上述兩種基本理解，在形成順序上一先一后，在內容上一窄一寬，這種一先一后、一窄一寬的格局，是在特定的歷史進程中形成的，反映了刑事政策觀念以及刑事政策科學發(fā)展演進的歷史過程的階段性。尤需注意的是，對刑事政策的上述兩種基本理解，代表著兩種不同的刑事政策觀念。

作為一種客觀事實的古典刑事政策自古就存在，而古典刑事政策觀念的形成則要晚得多，大致可以溯源至18世紀末、19世紀初處于鼎盛期的刑事古典學派那里，它見諸于費爾巴哈、貝卡利亞、邊沁等人的著作之中。這種古典的刑事政策觀念建立在對犯罪的本質及原因進行抽象的思辨的基礎之上，它把犯罪理解為抽象的規(guī)范性事實，把具體犯罪行為理解為是行為人功利計算、自由選擇的結果，并最終由上述自由意志論犯罪觀導出報應刑論或威懾刑論刑罰觀。因此，古典刑事政策基本上是指刑事立法和司法的技巧和技術，所要考慮的核心問題是如何使刑罰運用得更加合理而有效。費爾巴哈對刑事政策的界定，可能是古典刑事政策觀念的第一次明確表達，他認為，“刑事政策是國家據以與犯罪作斗爭的懲罰措施的總和”，“是立法國家的智慧”，是“刑法的輔助知識”。費氏的刑事政策觀概括起來就是：用刑罰進行懲罰是解決犯罪問題的唯一對策。他的這種觀念為古典刑法和刑法學的發(fā)展帶來了巨大的空間，以至于把本來應當指導刑法發(fā)展的刑事政策也被刑法和刑法學收容于麾下。受其影響，后來的刑法學家們大都把刑事政策理解為刑法的輔助知識，理解為刑事立法政策，即刑事立法技術或具體刑法制度的運用技巧；后來稍有擴展，理解為刑事立法政策、刑事司法政策和刑罰執(zhí)行政策的總和。德國當代刑法學家漢斯·海因里希·耶賽克和托馬斯·魏特根在《德國刑法教科書(總論)》一書中對刑事政策的理解，便是對古典刑事政策觀念清楚的繼承。他們認為：“刑事政策探討的問題是，刑法如何制定，以便其能最好地實現其保護社會的任務。刑事政策與犯罪的原因聯系在一起，它探討如何描述犯罪構成要件特征以便與犯罪的實際情況相適應；它嘗試確定在刑法中適用的制裁措施的作用方式；它斟酌允許立法者將刑法延伸到何種程度以便使公民的自由空間不會超過不必要的限制；它檢驗實體刑法是否作了使刑事訴訟能夠得以進行的規(guī)定”。⑥ 他們還說：“除刑法教義學外，刑事政策也是刑法學的一部分。刑事政策主要與現行刑法的修改有關。它首先以現行法律為出發(fā)點，同時也吸收了刑法教義學的研究成果。它根據犯罪學經驗研究的成果，對在將來修訂現行法律的要求提供理由。因此，刑事政策是刑法教義學和犯罪學之間的一個重要的橋梁”。⑦ 這種古典的刑事政策觀念，強調的是通過對刑罰的人道的、合理化的運用來打擊和控制犯罪，把解決犯罪問題的全部希望寄托于唯一的刑事懲罰，還沒有跳出刑法或刑罰這個“小圈子”去思考犯罪的應對之策。確切地說，這種古典的刑事政策僅僅是一種刑事懲罰政策，或刑罰運用的策略與技巧，在英語中，其更為準確的表達方式也許應當是penal policy，而不是criminal policy。⑧ 雖然它的主要任務被設定為檢討刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行，但事實上這種被統攝于刑法學研究之下，成為刑法學的輔助知識的刑事政策，除了為刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行提供一些策略和技巧方面的建議外，很難指望它能夠跳出古典主義刑法的固有框架、站在罪刑法定原則之外而就古典主義刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行的基本精神、原則和立場提供一些批判性的建議或者知識。這種古典的刑事政策觀念，至今仍然為發(fā)展中國家的大多數刑事法學家繼承著，客觀上自覺不自覺地拒絕接受現代科學的刑事政策觀念。

篇(2)

【關 鍵 詞】教育政策/邏輯分析/主體性/價值追求

【作者簡介】蔣園園(1982-)，女，江蘇鹽城人，加拿大布萊頓大學教育學碩士，華東師范大學公共管理學院博士生，研究方向：教育管理學、教育政策和法規(guī)。華東師范大學，上海　200062

中圖分類號：G40-011.8　文獻標識碼：A　文章編號：1674-5485(2009)06-0014-04

什么是教育政策主體性？教育政策主體性是一種認識論屬性，還是本體論屬性，抑或是價值論屬性？教育政策主體性價值對教育政策的邏輯構成具有什么樣的影響？教育政策現象能否超越教育政策主體性而獲得一種普遍意義上的客觀性？在以往的教育政策學理論研究中，這些問題都是沉睡著的“斯芬克斯”之謎。

從邏輯學的角度來看，教育政策主體性是很重要的教育政策范疇，它的主要內涵是作為教育政策主體的國家或政府（決策主體）、專家和智囊（咨詢主體）以及教育行政機構及其官員（執(zhí)行主體）所具有的合目的性和合規(guī)律性。合目的性和合規(guī)律性是教育政策價值體系中高于其他范疇的上位價值范疇。正是合目的性和合規(guī)律性左右了現代教育政策主體性價值的形式和內容。為此，教育政策主體性價值不能脫離教育政策主體性來作為合目的性的前提，價值不能自證其合規(guī)律性，而必須通過認識論和實踐論來尋找價值證據，這是教育政策主體性價值邏輯分析的一個基本手段。

一、教育政策主體性價值的緯度

教育政策主體認識、信仰等許多問題，其實均可回溯到簡單的思想范疇，這些思想范疇通過邏輯學就能得到透徹的處理。教育政策主體性價值的緯度是教育政策實踐主體之間相互作用和關系的客觀依據。E·迪爾凱姆(Emile Durkeim)曾說過，許多社會現象之所以具有一種規(guī)律的性質，實際上是強制性的結果，而不是普遍性的結果。人們在強制性面前往往將這種社會現象看成是一個自然的事實，而不是某些利益集團制造的結果。[1]教育政策作為現代教育的一個領域，教育政策主體是形成價值觀念、構成價值關系以及影響價值判斷的核心要素，因此，對于教育政策主體性價值緯度的探究是非常必要的。價值不僅體現著對人的需要的某種滿足，而且還體現著人的主動追求。作為主體性價值的形式概念，其本質體現為：教育政策實施是使主體自身作為教育政策的對象，然后再成為主體的過程，有著更多的“價值負載”或“多重利益”參與其中。教育政策主體性價值是教育政策價值選擇的結果，即教育政策的制定與實施本質上是教育政策主體的一種利益表達與整合過程，包括概念、判斷和推論在內的通常所謂主觀思維形式，其中教育政策的價值取向作為主體構成的重要組成部分和主體的重要特征決定或支配著主體的價值選擇。

（一）主體性價值：概念的緯度

作為邏輯學研究對象的概念，教育政策主體性價值總是對于主體本身而言的，除了屬于思維本身和通過思維所產生的東西外不能有別的內容。從主體性價值質的規(guī)定性來看，主體精神是自由的東西，是作為自覺地存在著的實體性力量。教育政策主體不僅要意識到自己肩負的教育政策責任以及教育政策的本質和價值，而且要考察教育政策本質的客觀邏輯并建構教育政策活動的新型人際態(tài)度和思維方式。主體能力是把自己從一種潛在的主客統一體變成一種現實的中介，即具有外部實在性的主體性統攝客體性的統一整體的內在中介，是認識和改造世界的決定性力量。主體價值是指主體通過其對象性的各種活動，創(chuàng)造出適合作為主體在人的物質文化與精神發(fā)展方面所需的各種事物。這些產品反映著人的主體精神和主體能力，是人主體性的確鑿證據。主體性價值的概念不是現成的東西，也不是任何其他東西產生的，而是它自己活動的產物，它只是在把自己建立起來時才存在，它本身就是這樣一種自己實現自己、自己產生自己、自己創(chuàng)造自己的活動，這種活動一停止，概念就不再是概念，主體性就不再是主體性了，主體性價值就不再是主體性價值了。

由此可見，從概念的緯度把論述教育政策主體性價值存在和本質的客觀邏輯看作是概念來展示，這里面除去邏輯學（作為邏輯學、本體論及認識論和辯證法的統一）所應有的意義之外，還包含著必須把論述從一系列價值原則及其理論依據到教育政策活動主體之間相互作用所形成的基本問題和關系，作為自我意識的精神或思想，即著重揭示貌似自然的事實或“規(guī)律”背后的利益關系、價值選擇和價值沖突，平衡和協調不同利益群體的需要來展示的思想，并為此準備教育政策主體性價值的取向模式和內在格架。在教育政策科學理論的發(fā)展歷程中，人們曾經從許多不同角度和層面討論政策研究或政策分析，但對教育政策主體性價值概念是一種自由的、創(chuàng)造性活動的認識沒有給予關注。其實，正是因為價值的涉入使教育政策的主體性自覺地變?yōu)榱舜嬖谥膶嶓w性力量。就公共政策本身的特點和當前我國教育政策的具體背景來看，教育政策主體性價值直接影響甚至決定教育政策的性質、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。

（二）主體性價值：判斷的緯度

概念自身是教育政策主體性價值的出發(fā)點，它仿佛是一粒種子，從那里將要生長出主體性的整棵植株。因此，從判斷的緯度分析教育政策主體性價值，即以普遍性的形式把存在和本質的全部內容包含在主體性價值自身之中，來引導教育政策的形成，影響教育政策的過程，決定教育政策的結果，是貫穿在教育政策一切特殊性和個體性中的“靈魂”。一般而言，教育政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與教育政策制定過程的個人、團體或組織。然而，無論是教育政策功能的實現還是教育政策需要的滿足以及教育政策的實踐活動都是構成教育政策的必要要素，是構成教育政策主體價值的客體內容?；诮逃咧黧w性價值的判斷，我們可以把價值普遍性和特殊性的否定統一所抽象出的主體需要作為教育政策實踐中主體性價值的利益訴求和選擇取向。實際上教育政策主體性價值判斷突破了所展開的客觀性分析過程，是把自身的內容創(chuàng)造成為自己的客體的自由創(chuàng)造活動。因為價值本身既是特殊的東西，又是普遍的東西。教育政策主體性價值判斷的進展重演了教育政策主體性價值概念從存在到本質到概念的邏輯發(fā)展進程。

托斯頓·胡森和莫里斯·科根曾經對決策者與研究者之間的相互關系進行過研究，認為他們分屬于“政治”與“學術”兩種不同的文化，由于不平等的地位、看問題的不同角度以及對學術的不同看法，決策者和研究者之間的緊張關系和意見分歧常常會引起他們的分裂”。[2]為何會分裂，從主體性價值判斷的緯度來看，教育政策主體性價值概念內在的否定性把自身內部的各個環(huán)節(jié)區(qū)分了開來，同時又把區(qū)分開的環(huán)節(jié)的同一性建立起來了。決策主體作為國家利益的代表，咨詢主體和執(zhí)行主體作為教育利益的代表，由于利益追求的差異會表現為價值認識和選擇上的沖突。面對國家教育權力、教育制度、受教育權利、受教育機會、教育資源、教育過程中個人與組織的活動、政策環(huán)境，教育政策主體性價值概念原始的統一性被教育政策主體性價值判斷分割，從而把教育政策主體性價值的內容顯示出來了，就好像種子發(fā)芽把種子內部的潛能表現出來了一樣。自身判斷將教育權力分配關系、受教育權利與機會分配關系、特定教育制度框架下個人及組織活動的關系、教育資源配置關系、教育政策與其政策環(huán)境的關系等概念中潛在的規(guī)定性揭示了出來。

（三）主體性價值：推理的緯度

教育政策本質上應該是教育政策的客體屬性與主體的需要在實踐的基礎上所形成的一種效用關系。教育政策主體性價值概念自身是否定的自身統一，因而就是有生命力的、能動的、發(fā)展的東西。教育政策主體性價值判斷所建立的各種有區(qū)別的環(huán)節(jié)的同一最初是抽象的，在教育政策活動的過程中，不同的政策價值主體需要、利益、活動等動態(tài)地交織在一起，政策主體必然要面對政策問題作出價值選擇，經過判斷從一種形式到另一種形式的轉化和發(fā)展過程，不同內容和類型的價值選擇之間相互博弈，通過價值組合和價值對抗等活動，最終構成不同的價值選擇模式與取向，當這種同一被建立為具體的同一時，判斷就過渡到了推理。教育政策主體性價值推理是概念和判斷的統一，從概念自身的原始統一性來說，由于教育政策對象主體的價值追求是為教育活動提供教育環(huán)境或分配教育資源，使主體自身的教育活動得以有效的完成。為此，引導和促進教育政策主體確立合理的價值取向具有長遠的戰(zhàn)略意義。從判斷的自我分化來說，教育政策主體性價值決定并表現著教育政策的功能、教育政策主體的需要以及教育政策實踐活動。

正因為如此，教育政策作為一種有目的的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，其邏輯推理本身實質上就是一個價值選擇的結果。“教育政策的主體性價值與其他政策相比并沒有更多的自由——并沒有令人折服的理由根據說明教育政策有如此顯著的特征和區(qū)別?！盵3]相反地，推理作為主體性價值的自身反思，它的不同環(huán)節(jié)本身即是全體也即是概念，因而彼此同一。教育政策活動主體之間相互作用，就其為自覺地存在著的客觀依據，即推理的各環(huán)節(jié)作為概念的不同規(guī)定性，是概念本身的一個“自由存在”，而主體性價值推理本身則因此是一個絕對否定性的全體，即一個自我規(guī)定、自我分化、自我統一的否定之否定的自由而有機地進展的主體。教育政策主體性價值的推理一方面能夠在客觀邏輯上對教育政策的制定和實施進行反思，另一方面通過主觀邏輯的方法能夠對教育利益在某種程度上限制或控制決策主體比較隱蔽的意向和行為，而作為這兩者之間的反思規(guī)定體系則形成了教育政策的價值基礎。

二、教育政策主體性價值的意蘊

肇始于邏輯學的純粹概念是一個整體，必須從兩方面來考察：一方面，當作實在的或存在的來考察；另一方面，作為概念的概念來考察。這種概念用教育政策主體性價值具體的形式來說，其意蘊就是對于教育政策主體性價值的存在、事實、“是”，主體性只是其基本屬性之一；而對于價值、“應該”，主體性則是其根本性質。因為實體是本質論范疇運動的最高階段，而本質又是從存在發(fā)展而來的。由于不同的教育政策主體對教育政策的價值的理解與需要存在著差異，在教育政策價值的實踐和運行過程中，政策價值主體或利益需求主體的政策價值目標、政策價值評價和政策價值選擇以及政策價值實踐手段等因素對教育政策主體性價值概念自身、判斷和推論的規(guī)定構成無法超越表面化的文本政策而溯及其背后真正的利益動因。或許只有在認同教育這種共同利益的實體基礎上，它們才能尋找和彰顯自己存在與發(fā)展的意義。據此分析，從教育政策主體性價值的意蘊關注現代教育政策價值體系的合目的性和合規(guī)律性，立足主體性的邏輯表征來進行價值分析，主體性價值就會變成現實教育政策價值環(huán)節(jié)的統一體。

（一）合目的性的邏輯表征

目的性作為理性概念，由于否定了直接的客體而達到了自由的實存，教育政策價值的客觀性向自身回復著主體性，它可以是一種“解放的力量”，要求每個人立足自身的主體尺度，選擇對于自身、對于社會最有意義的價值。盡管目的最初是主觀的，或者說，是一種自覺的主觀的東西，然而，教育政策主體性價值的目的，除了把自身作為主觀的東西同外在客體區(qū)別開來，它還通過主體性思路與方法，明確主體的權力與責任，高揚主體性，消解傳統價值哲學中的客觀性神話、普遍性神話以及所謂永恒真理。正因為如此，教育政策價值取向同目的性內在的邏輯聯系隨著主體性價值從消極地適應教育政策到積極地駕馭自己所認識的客體的進化，獲得了日益豐富的表現形式。教育政策主體目的與利益的結合在一個辯證否定的邏輯鏈上不斷運動，由對教育政策主體利益的漠視，到對教育政策主體價值的肯定。在教育政策主體意識不斷覺醒的過程中，教育政策主體的目的與利益實現了邏輯上的直接結合，并產生了教育政策目的與利益彼此互動的邏輯關系。

教育政策價值取向的合目的性，主要表現在兩個方面：第一，堅持為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統一。從邏輯聯系上來看，國家發(fā)展可以為教育發(fā)展提供更好的條件從而促進教育發(fā)展，教育發(fā)展則可為國家發(fā)展提供良好素質的公民從而促進國家發(fā)展，兩者互相促進、相得益彰。教育政策目的的這種特性表明，目的最初雖是主觀的，但并不是從外面提出并硬加到客體上去的偶然的規(guī)定，而是客體自身的內在本質或內在目的性。當國家發(fā)展與教育發(fā)展直接地發(fā)生邏輯互動關系時，合目的性就會使客體內在價值在客體中具體體現或顯示出來。第二，堅持公平與效率的統一。這種統攝教育政策外部實存的主體性，是衡量教育政策價值的兩個重要尺度。教育發(fā)展是整體發(fā)展，公平與效率對立統一于教育發(fā)展整體之中，是單一指向并互補的兩個方面。只有在認同教育機會均等這種共同利益的基礎上，教育政策才能尋找和彰顯自己存在與發(fā)展的意義。合目的性使沉寂為“自在”狀態(tài)的教育平等權利，揭示并激活成“自為”狀態(tài)，公平與效率的統一形成了一種內在的沖力，確信主客的同一為真，對立為妄。

（二）合規(guī)律性的邏輯表征

從邏輯學意義上講，合理性就是合規(guī)律性。教育政策價值取向的合理性一般是普遍性和單一性相互滲透的統一，其形式就是根據普遍的規(guī)律和原則而規(guī)定教育政策行為。要把政策做成“應如何”？即按照主體的目的來確定價值，或者說，使主觀的規(guī)定成為客觀的東西，就要在宏觀上保持教育政策價值取向的基本性質和方向符合社會發(fā)展規(guī)律，特別是歷史進步潮流或趨勢；微觀上保持教育政策價值取向在目標定位、現實化的設計與操作等方面遵循教育發(fā)展的客觀規(guī)律。具體說來，表現在教育政策主體能夠規(guī)定自己，并按自己的規(guī)定來改造外界客觀對象，使之與主觀的規(guī)定一致，在邏輯層次上使它變成政策主體所要求的某種需求滿足物。不為利益的存在形式而任意判定規(guī)律的邏輯要素，在統一性的基礎上堅持偏移性原則，實現歷史的具體的統一。在現階段應當相對突出價值取向中“為教育發(fā)展”這一極，尊重教育自身發(fā)展的內在需求，引導個體發(fā)展他們的主體精神，從而使國家和教育的共同發(fā)展得到全面自由和諧發(fā)展，為社會整體進步提供原動力。這樣的邏輯過程才是真正地實現了主體的主觀能動性和客觀需要的有機結合。

合規(guī)律性在邏輯上的核心要點是要有效地組合教育政策主體意志和利益的互動運作形式。在教育政策領域，國家利益和教育利益在觀念上的障礙反映到教育政策中，會影響教育的生存與發(fā)展，最終會損害政治統治的合法性和社會秩序的穩(wěn)定。規(guī)律性作為教育政策的“均衡器”或“顯示器”，簡單用一種“應然性”來推及整體的“應然性”，在邏輯上是站不住腳的，在實踐中也行不通的。為此，在理論上要使自己的認識理念符合教育政策的發(fā)展進程及其內在規(guī)律，在實踐上要使自己的主觀目的同教育政策的發(fā)展進程及其內在規(guī)律相一致，把認識自己和認識教育政策、改變自己和改變教育政策相統一。國家利益與教育利益的關系問題在很多方面不再只是一般的觀念問題，也不僅僅是技術問題，更是一個合乎規(guī)律性的問題。伴隨著知識權威和教育主體地位的確立，教育政策應當在現代教育的兩翼，即人力資源開發(fā)與人的自主發(fā)展上保持教育的功利價值與非功利價值相平衡，提升和改善教育的內在品質，防止國家主義、經濟主義、技術主義、能力主義以及急功近利的短期行為等對教育的傷害，防止教育的失衡和異化。

（三）目的性與規(guī)律性統一

教育政策的價值取向的最一般規(guī)定性是堅持合目的性與合規(guī)律性的統一?，F代教育政策的設計是在綜合考察主體價值的目的性和規(guī)律性的基礎上進行的，因此，教育政策的價值既有合目的性的一面，也有其合規(guī)律性的一面。合目的性是基于為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統一以及做到公平與效率的統一而產生的。作為一種價值理念它在目的性上具有強烈的理論主義預設的特點，也就是說，國家發(fā)展可以為教育發(fā)展提供更好的條件從而促進教育發(fā)展，教育發(fā)展則可為國家發(fā)展提供良好素質的公民從而促進國家發(fā)展，兩者互相促進、相得益彰；教育效率為教育公平的實現提供必要的物質前提與實施基礎，教育公平又為教育效率的實現提供精神動力和有效環(huán)境。由于教育政策主體價值是依靠蘊藏在人與自然、人與人關系中內在有序的邏輯關系運作的，離開了最基本的邏輯要求，僅僅依靠缺少目的性指導的實踐活動，教育政策主體的價值是沒有生機的。抽象地說，教育政策主體性價值的合目的性同合規(guī)律性一般是普遍性和單一性相互滲透的統一。具體地說，這里合目的性同合規(guī)律性是教育政策主體客觀自由與主觀自由兩者的統一。

總之，從邏輯學視域分析教育政策主體性價值，其合目的性和合規(guī)律性的統一不是偶然的。作為主體性價值下的合目的性，在國家發(fā)展與教育發(fā)展秩序的維持上表現為一種雙向制約與“塑造”，兩者互為目的、互為手段。教育政策主體性價值在邏輯上應屬于全社會的每個個體，在具體制度上是通過教育發(fā)展來實現的。教育權利平等和教育機會均等的價值理念代表了人類精神發(fā)展的基本走向，通過教育政策的主體性、否定的統一、絕對的否定性，理想便不再只是我們的理想，而是它自己的對象了。如果說合目的性要求教育政策的價值取向做到為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統一、公平與效率的統一，那么合規(guī)律性就是這種合目的性得以現實化的必要條件。合目的性的邏輯形式是可以概括合規(guī)律性的邏輯形式的，但合目的性的邏輯形式卻不能無限制地適用于合規(guī)律性的邏輯形式，合規(guī)律性應當作為合目的性的有效形式而存在。在教育政策主體性價值的意蘊中，合目的性的實質邏輯內涵擁有合規(guī)律性形式的邏輯上的可能性。

【參考文獻】

[1]［法］E·迪爾凱姆.社會學方法的規(guī)則[M].胡偉譯.北京：華夏出版社，1998.6.

篇(3)

一、刑事政策與刑事司法政策

何謂刑事政策，正如研究者所言:迄今為止，學者們的認識大相徑庭，基本狀況是，有多少個刑事政策研究者大概就有多少種刑事政策概念。盡管如此，不妨礙在這些眾多研究刑事政策的學者中選擇我們認為較為適當的刑事政策概念。經過梳理，考慮到我國學者的認可度，曲新久教授在其《刑事政策的權力分析》著作中，對刑事政策的概念界定獲得學界的廣泛認可。即刑事政策是指國家基于預防犯罪、控制犯罪以保障自由、維持秩序、實現正義的目的而制定、實施的準則、策略、方針、計劃以及具體措施的總稱。由此展開，刑事政策具有以下幾個方面的涵義:第一，刑事政策的主體是國家，即執(zhí)政黨以及政府國家機關。社會組織、經濟組織以及公民個人盡管在刑事政策的制定、執(zhí)行過程中具有一定的地位和作用，但不是刑事政策的主體。第二，刑事政策的目的是為了預防犯罪、控制犯罪以保障自由、維護秩序、實現正義。其中預防犯罪、控制犯罪是刑事政策的直接目的，保障自由、維護秩序、實現正義是刑事政策的根本目的。預防犯罪體現在犯罪發(fā)生之前和犯罪發(fā)生之后，其參與的主體具有廣泛性;而控制犯罪則是強調以懲罰、打擊為主要方式，并通過司法的過程發(fā)揮作用，其參與的主體是國家的司法機關。第三，刑事政策是同犯罪斗爭的準則、戰(zhàn)略、策略、原則、計劃和措施的總稱，是一個整體。

刑事司法政策的研究在我國要晚于刑事政策的研究。劉武俊在其《司法政策的基本理論初探》一文中認為:司法政策的研究剛剛起步，迄今國內法學界很少有學者關注司法政策的系統研究(僅是刑法學界有少數學者對刑事政策作專業(yè)研究)，司法政策的研究成果屈指可數。確實如作者所言，司法政策類的研究應肇始于刑事司法政策的研究。何謂刑事司法政策呢?從研究者對刑事司法政策的表述看，基本上都是沿用了刑事政策的表述，如:刑事司法政策是指在刑事司法活動中所奉行的政策，涉及刑事偵查、起訴和審判三個環(huán)節(jié)。刑事司法政策就是社會力量的刑事司法利益主張，表現為抗制犯罪的刑事司法反應。在刑事政策的體系中，刑事司法政策隸屬于為組織犯罪斗爭的司法藝術和戰(zhàn)略的一個部分，共同服務于抗制犯罪的社會實踐。刑事司法政策是指導刑事司法實踐的具體指導思想和策略原則，主要包括刑事偵查政策、刑事起訴政策和刑事審判政策。

筆者認為，盡管研究刑事司法政策的學者力圖突出刑事司法政策研究的特色，強調刑事司法政策與刑事政策的差別，尤其是二者制定的主體、存在的空間、發(fā)揮作用的機制有別，但從實質上看趨同性大于差別性，主要理由如下:

第一，無論是刑事政策還是刑事司法政策從其屬性上講，都是刑事政治主張，是在政治層面上考量如何對付犯罪，從其歸屬上應屬于政治學的范疇。并且，刑事司法政策的研究基本上就是犯罪問題的 全方位的探討，而且具有突出的實踐導向。這種觀點得到了很多學者的認可。如刑事政策集大成者法國的馬克.安塞爾，克里斯蒂娜.拉塞杰，以及米爾依爾.戴爾瑪斯一馬蒂等國外學者。①國內的學者如儲槐植教授、陳興良教授、盧建平教授以及周建軍博士等也都認為刑事政策就是刑事政治，②尤其是周建軍博士在其著作中指出，刑事政策就是刑事政治，但是始終沒有在西方政治學中找到清晰的刑事司法政策的定義，當然中國國內學者更沒有對刑事司法政策作出明確的界定，于是請教國內較早研究刑事政策的盧建平教授，盧教授深有體會地告誡:刑事司法政策的定義藏在政治學中，要放在政治學中理解。對刑事司法政策的研究來說，定義是次要的，最主要的還是刑事司法政策的實踐。

第二，刑事政策和刑事司法政策從其表現形式上看，都是非法律的法(超法律的法)。非法律的法與法律的不法是相對的一個概念，來源于德國學者古斯塔夫拉德布魯赫在1946年發(fā)表的論文《不法和超法律的法》，意思是說盡管有法律的表現形式，但是如果是惡的，有違人類的正義和平等，從其根本上就不是法，即法律的不法;當有法律形式的法與平等、正義等這些法的本質東西相沖突，需要非正式法的淵源介入的話，我們將這些非正式的法律淵源稱為非法律的法。法律的不法與非法律的法這一二律背反的現象是化解社會轉型期刑事制度供給與刑事制度需求間的矛盾的有效方法。正如博登海默所言:現在我們知道，由國家確立的實在法制度必然是不完整的、支離破碎的，而且它的規(guī)則也充滿著含義不清的現象。有些理念、原則和標準同正式的法律淵源相比，可能更加不明確，但是他們不管怎么樣還是給法院裁決提供了某種程度的規(guī)范性指導，而只有訴諸這些理念、原則和標準才能克服實在法制度所存在的那些缺點。對于當下的中國而言，無論把寬嚴相濟作為基本的刑事政策還是作為刑事司法政策，都是作為非法律的法的地位來認識的，這一點應是學界的共識。

第三，刑事政策和刑事司法政策具有相同的特征。一是表現在二者都具有公共性。即二者都需要最大程度地反映各類社會力量的刑事利益的主張，將犯罪的控制任務和人權保障的要求結合起來，將規(guī)范刑法具體內容和個別情形結合起來，共同作用于抗制犯罪的需要。二是二者都具有綜合性。從其所屬學科看，二者既是刑事法學科研究的內容，也是政治學研究的范疇，除此外，還要結合經濟學、社會學和心理學等學科綜合研究;從評價其效果看，都要涉及政治利益、經濟效率、社會統籌、公共管理、司法心理、哲學邏輯、司法統計、系統分析等諸多學科的核心內容。三是二者都具有實踐性。檢驗刑事政策或刑事司法政策成功與否不在于政策本身，更不在于學者們理論的解讀完善與否，而是最終取決于在刑事政策指導下控制犯罪現象的社會實踐。四是無論刑事政策還是刑事司法政策都秉持了公共政策的批判性。五是二者所關注的對象主要是犯罪現象，假如社會不存在犯罪這類反社會的現象，其存在的必要性都將不復存在。

第四，無論是刑事政策還是刑事司法政策，在處理與刑事法律的關系上都要堅持:一方面刑事法律的制定或執(zhí)行應體現刑事政策或司法政策，政策是法律的靈魂;另一方面，必須在刑事法律的框架內發(fā)揮政策的最大作用，這是刑事法治必須堅持的底線。

綜上，刑事政策與刑事司法政策，雖然其表述以及一些具體事項上有差別，但實質上具有趨同性，只是學者們研究關注點不一樣罷了。這樣理解，也就容易弄清為什么一項政策在中國學者們的研究范式中，既可表述為刑事政策，也可表述為刑事司法政策。實際上在作為刑事政策或刑事司法政策研究的國外學者那里，大陸法系傾向刑事政策的表述，而英美法系則傾向刑事司法政策的表述。

二、刑法基本原則與刑法

通常認為刑法基本原則是指刑法所特有的、貫穿全部刑法并指導和制約刑事立法和刑事司法工作的準則。判斷是否是刑法基本原則的基本標準是:它必須是刑法所特有的，而不是其他部門法所共有的;它必須是貫穿于全部刑法的，而不是局部性的具體原則;它是具有指導和制約刑事立法和刑事司法工作的準則。只有全部符合上述三個標準的原則才可成為刑法的基本原則。我國刑法基本原則包括罪刑法定原則、罪責刑相適應原則和適用刑法人人平等原則。刑法是規(guī)定犯罪、刑事責任和刑罰的法律，是掌握政權的統治階級為了維護本階級政治上的統治和經濟上的利益，根據其階級意志，規(guī)定哪些行為是犯罪并應當負何種刑事責任，給予犯罪人何種刑事處罰的法律規(guī)范的總和。

刑法基本原則與刑法是一種什么關系?根據上述對二者的界定，我們不難看出，一是對刑事立法而言，必須遵守刑法基本原則，如罪刑法定原則的確立，廢除了原有的類推制度;在具體犯罪的罪狀以及各種法定刑設置方面，力求法條的可操作性，盡量使用敘明罪狀，在犯罪的處罰規(guī)定上，注重量刑情節(jié)的具體化等。二是對司法而言，要求司法機關在認定犯罪和判處刑罰過程中必須遵守刑法基本原則;在進行司法解釋過程中也不能違背刑法基本原則。但是，刑法基本原則作為刑法自身的一部分內容，為什么能對刑法有這種指導和約束作用，刑法學理論研究過程中少有人論及。

美國的社會法學派代表人物羅斯柯龐德認為，法律是由律令、技術和理想三種要素或成分所組成的，其中法律的律令本身又包括規(guī)則、原則、概念和標準。他認為規(guī)則是對一個具體的事實狀態(tài)賦予一種確定的后果的律令，原則是用來進行法律推理的權威性出發(fā)點，概念是可以容納某些情況的權威性范疇標準則是根據每個案件具體情況加以適用的行為尺度。英國的新分析法學派代表人物赫伯特哈特則認為，在所有發(fā)達的法律制度中都有一套規(guī)則，即分為設定義務的第一性規(guī)則和授予權利或權力的第二性規(guī)則，其中，第二性規(guī)則又包括確認規(guī)則、改變規(guī)則和審判規(guī)則三種成分。確認規(guī)則是規(guī)定一定規(guī)則在符合何種條件下才能取得法律效力，它能夠消除單純第一性規(guī)則的不確定性，并能夠將調整社會中的人際關系以及區(qū)別正義行為與行政行為的首要社會行為規(guī)則區(qū)分開來。美國新自然法學派羅納德德沃金則反對哈特把法的要素歸結為規(guī)則的觀點，他堅持法律除了規(guī)則成分之外，還包括原則和政策的成分。特別是在那些疑難案件中，原則和政策起的作用將會更大。美國法律哲學家埃德加博登海默對于法律的性質和作用的論述，也持規(guī)則-原則-政策模式論的觀點。他認為一個法律制度，從其總體來看，是一個由一般性規(guī)范同適用與執(zhí)行規(guī)范的特殊性行為構成的綜合體。它既有規(guī)范的一面，又有事實的一面。在法律規(guī)范的有效性上，他堅持法律的規(guī)范性結構，可以說是一種應然體的集合，這當然是從這些規(guī)范要求人們服從但在現實生活中并不總是得到遵守或執(zhí)行的意義上而言的。

我國的法理學學者對法的要素所持的觀點，主要有如下幾種學說:四要素說。即認為構成要素主要是規(guī)范，但不限于規(guī)范。一般認為是由法律概念、法律原則、法律技術性規(guī)定以及法律規(guī)范四個要素構成。三要素說。其一是認為法的要素區(qū)分為三類，即規(guī)則、原則和概念三種基本成分;其二是認為法由概念、原則和規(guī)范所構成。要素說。認為法律規(guī)范是法的最基本的細胞，它與整體的法的關系是系統的個別因素，并且認為原則不過是原則性規(guī)范、概念不過是定義性規(guī)范而己，它們實際上都是調整人們行為不可少的部分，是法的職能專門化的結果和表現。

綜觀國內外各家對于法的要素的不同闡述，到目前為止，雖然每一種分析都未能在法學界取得一致同意，但是對于刑法理論研究卻大有裨益。

刑法基本原則是刑法的重要內容，但作為法的構成要素，刑法基本原則的法條與刑法其他法條屬于法的構成要素的不同內容。刑法基本原則是法律的原則要素。而刑法其他法條，如我國刑法總論中關于犯罪概念、犯罪故意、犯罪過失、意外事件、共同犯罪、正當防衛(wèi)、緊急避險、犯罪預備、犯罪未遂、犯罪中止、累犯、自首、立功、追訴時效、公共財產、重傷、國家工作人員等，則屬于概念性要素。刑法分則規(guī)定的具體犯罪與法定刑的法條則屬于法律規(guī)范性要素(有的稱為規(guī)則要素)，三者有明顯的區(qū)別。

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懷特教授在《美國侵權行為法：一部知識史》一書中將美國侵權法史劃分為概念主義、現實主義、共識思想和新概念主義四個時代，并從知識史角度體現了思想對法律制度的影響，在增訂部分，他通過對過失原則復興現象的觀察，展現了貫穿侵權法的若干循環(huán)模式：私法與公法，個人正義與公共政策，懲罰與補償等。在書中，懷特所描述的一種個人正義與公共政策因素在侵權法中的博弈現象吸引了我的注意。在侵權領域，個人正義似乎是永恒的主題，而公共政策卻很少為人所知。事實上，圍繞公與私的本位，個人正義與公共政策在侵權法發(fā)展歷史上產生過數次交鋒。這種交鋒，其本質是侵權法懲罰或補償之根本目的變化的體現。在侵權法的“棋盤”上，個人正義與公共政策正如“棋手”，而過錯責任、嚴格責任、注意義務及因果關系等侵權法核心要素的變遷，都如“棋子”一般，受“棋手”驅動。例如，在個人正義占上風時，過錯標準被嚴格遵循，而公共政策占上風時，嚴格責任則呈現星火燎原之勢。懷特認為正如“棋手”的下一步走勢是難以推知的一般，侵權法難以確定一個“綜合性的責任標準”，其未來走向也是難以預測的，二十世紀八十年代過錯的意外存續(xù)正是這種無法預測性的強力佐證。但是，事實上，侵權法本來就不可能存在一個簡單的責任標準，因為其責任標準受個人正義與公共政策博弈的影響，這種博弈注定了侵權法的規(guī)則原則是復雜、動態(tài)、綜合的。但這并不妨礙我們從社會環(huán)境變遷及思想變化的角度來揣測侵權法的發(fā)展趨勢，正如我們雖然無法精確預測“棋局”的下一步，但總能從以往對弈的蛛絲馬跡中窺見“棋局”的走勢一般。

二、歷史研究：美國侵權法中個人正義傾向與公共政策傾向循環(huán)

美國侵權法發(fā)展歷程伴隨著個人正義與公共政策傾向的循環(huán)，夾雜著公或私本位討論。19世紀末，侵權法的主要功能在于對應遭譴責的民事不法行為進行懲罰或震懾，個人正義因素在侵權法中占主導地位，而補償制度的觀念尚未出現。二十世紀十至四十年代，侵權法的范圍悄然發(fā)生了擴張，相對性義務的出現顯然在呼喚對個案進行利益衡量。伴隨著精神損害賠償等問題的出現，公共政策走上侵權法的歷史舞臺并扮演了重要角色。二十世紀四十至七十年代，法律思想中民主、平等的因素開始抬頭，兩種競爭性的法律思想并肩而行，一種認為普通法是公共政策的工具，而另一中傾向個人正義的保護。比較過失、產品責任及隱私權的新發(fā)展，體現將侵權法作為公法的思想，正在取代將侵權法作為私法的思想，對公共政策維度的關注達到頂峰。二十世紀七十年代，過失責任被證明對個人正義的追求更有效率。從以維護個人正義為目的到傾向公共政策考量，再到個人正義的復興，美國侵權法完美展現了私—公—私的循環(huán)。作為一個論據，過錯責任的發(fā)展完整地伴隨著這一循環(huán)。在個人正義時期，過錯責任產生并猛烈發(fā)展；公共政策時期，過錯責任受限，嚴格責任產生；而在個人正義再次抬頭的今天，過錯責任出現了出乎意料的猛烈復興。法律史的背后是思想史，將侵權法的發(fā)展與時代思潮的變遷結合起來，才能在現實中觀察侵權法的演進與發(fā)展。十九世紀晚期，過失侵權的產生深受概念主義影響。二十世紀初期，概念主義由盛轉衰，美國的思想出現現實主義的傾向?，F實主義學者主要以客觀性與實證主義作為其理論訴求和研究目標，侵權法中個人正義因素開始減弱。二十世紀四十年代后，共識思想的產生實際上是將現實主義披上了修正概念主義的外衣，此時的侵權法裁判已經是法官對公共政策的衡量。二十世紀七十年代以來，新概念主義基于經濟理論和道德哲學分析等法律外部視角，為侵權法注入了新活力，個人正義抬頭趨勢再次顯現。侵權法“活在體系的復雜的‘事實性’中，并在其中得到理解”。法律史的背后是思想史，思想史的背后是社會發(fā)展、思想變遷、政治壓力或文化形態(tài)等外部因素。事實上，個人正義可能較為穩(wěn)定，但公共政策確是處于變化之中的，任何時代的公共政策，都不可能脫離其所處時代的社會經濟結構，更不可能拋棄孕育其生長發(fā)育的時代文化背景。概念主義的背后是美國內戰(zhàn)后“維多利亞”時代的知識分子為重構社會秩序；現實主義發(fā)源于二十世紀初社會改革階段對法律形式主義的猛烈批判；共識思想源自戰(zhàn)后美國人運用法律中的價值和原則使“自由美國”區(qū)別于“集權主義”的呼喚；新概念主義及其后的侵權法變遷，則至少部分可歸因于二十世紀七八十年代以來時代思潮的轉向，依靠政府解決問題的思路正在逐步讓位于市場解決方法。事實上，正是這些社會環(huán)境創(chuàng)造了美國獨特的社會思潮，從而像蝴蝶翅膀一樣，改變了侵權法的發(fā)展走向。

三、對比思考：美國侵權法與中國侵權法

侵權法屬于私法領域，其審判中的個人正義因素廣為人知，但其補償目的蘊含著公法中的利益分配，這一點很少被注意到。事實上，公與私的交鋒在侵權法利益衡量中展現的淋漓盡致。而提起這種利益衡量，必須談到美國共識思想時期的侵權法——公共政策的巔峰。從二十世紀四十年代起，美國侵權法研究的主流思路是綜合的法律概念主義與法律現實主義的理論創(chuàng)見，尋求立法者與司法者在其立法與司法活動中可能遵循的核心價值或基本原則，即所謂“共識”。共識時期是侵權法中公共政策因素“戰(zhàn)勝”個人正義，達到鼎盛的時期，其中最著名的代表學者是普羅瑟，他給修正的現實主義披上了概念主義的法則外衣，創(chuàng)造了法官試圖做出理性裁判，并反過來在法條中為其案件結果找出有效理由的審判方法。這種審判方法讓人感到十分熟悉。中國法官在侵權法具體案件審判中關于公共政策的運用與美國共識時期如出一轍。這種現象的出現有其特殊的原因。首先，隨著技術進步和社會發(fā)展，新型的侵權案件層出不窮，法律畢竟具有滯后性，不能窮盡所有情況；其次，輿論的力量逐漸擴大，法院在判案時“潛移默化”或者不得不將公共政策考慮其中，因為這代表了社會的“民意”，或者說是公共價值觀；最后，公共政策類似于兜底條款，在法律沒有明確規(guī)定的時候，為了維護公平和正義，不得不引用公共政策作為判斷依據。但在中國，公共政策的考量似乎占據了過于重要的地位，甚至有“過度”使用公共政策之嫌。以最高法院公報案例為例：1985~2010年的《最高人民法院公報》上公布的侵權案例有130余個，其中至少12個案例與公共政策因素有密切關聯或者說按照公共政策進行了審判。眾所周知，法條具有穩(wěn)定性和可知性，而公共政策因素具有不可預知性，這種不可預測是對法律穩(wěn)定性的打擊，這也是美國侵權法在共識思想后逐漸降低公共政策因素的原因，所以中國法院審判中的此類現象值得我們關注。

四、合理預測：個人正義與公共政策的連接與平衡

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關鍵詞：協商民主；公共政策；合法性

一、 政策合法性及其危機表征

在政治學語境中，合法性是自國家產生以來關于政治統治秩序何以維持的探討，“合法性是社會學和政治學的核心概念，幾乎所有的政治學家和試圖在理論上發(fā)表意見的社會學家們，都必須借用這個概念?！雹俸戏ㄐ允且粋€不斷演進與完善的概念，可追溯至古希臘時代。從馬克斯?韋伯始，到哈貝馬斯，再到讓-馬克?夸克，對于合法性的認識有共識之處，即被統治者認可與服從某種政權，認為其正當、合理且符合道義。

而政策合法性與從屬于政治合法性，是政治合法性實現的必要手段。一般認為，政策合法性既包括程序或形式合法性，又包括實質或公意合法性，其是有效解決社會公共問題，維護公共利益，實現公共目標的內在基礎。然而，我國正處于急速轉型期，新舊體制轉軌過渡不完全，公共政策運行環(huán)境愈加復雜，諸多因素導致我國公共政策過程中存在著一定程度的合法性危機，具體表現為下：

其一，公共政策決策主體權威削弱。我國處于轉型期，公民個人意識普遍覺醒，眾多社會問題層出不窮，政府執(zhí)政能力得到考驗。同時，作為決策主體的黨與政府有自利傾向，在政策過程中或會擴大部門利益，導致決策主體權威削弱。

其二，公共政策內容偏離公共利益。公共政策公共性的喪失是公共權力的非公共運用導致的，誘發(fā)了公共政策偏離公共利益。如我國近年來弱勢群體的大量出現和貧富差距的擴大正是典型的政策公正缺失的結果。

其三，公共政策參與低效。公民掌握資源有限，與政府相比往往處于弱勢地位，參與政策不充分、參與程度差、參與質量低，這影響了政策價值認同和政策效果。

其四，公共政策過程缺乏規(guī)范性。政策過程每一階段都應追求程序正義。我國政治體制導致公共政策過程具有主觀、隨意特點，過程程序缺失以及與程序相關的法律制度的不完善，往往會引發(fā)政策過程危機。

二、協商民主與政策合法性的聯系與契合

而協商民主是在批評現代民主基礎上發(fā)展起來的，代表著當代民主的新形態(tài)。這一概念在西方學術界時興。中國的理論研究盡管晚于西方，但協商民主在國家政治發(fā)展和民主建設中的地位而言，正在深入推進。作為關注合法性的政治理論，協商民主的意涵界定應為“一種自由、平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式。”②即通過公共協商過程使人們交流不同觀念達成共識，解決利益爭端和社會沖突。協商民主與公共政策合法性是具有深刻聯系與契合的。

第一，協商民主促使政策議程公開，提升政策形式合法性。隱蔽政策的產生影響合法性。一項政策必須符合程序正義，合法的協商民主議程促使政策議程透明化，使得政策能更好地為社會服務。

第二，協商民主減少有限理性，提高政策科學化程度。有限理性會造成決策主體信息不完全，會導致最優(yōu)化決策無法實現。而協商與公共討論正是減少或消除有限理性的一種方式，可增加政策主體作出最優(yōu)決策的幾率。

第三，協商民主要求廣泛參與，夯實政策民意基礎。民眾的廣泛參與是協商民主的本質要求，公民通過團體或個人的方式參與對公共事務的討論與協商從而對政治過程產生影響。經過共同協商的Y果具有合法性。

第四，協商民主關注公共利益，直指政策合法性根源。協商民主過程即將公共利益凝聚、將公共意見匯集的過程，亦直指了政策合法性根源。其作為公眾個人偏好集合的對立面，要求公眾超越私利，導向公共利益，并通過制度平臺使利益相關者表達利益訴求。

三、 協商民主新范式：政策合法性的重塑

現代社會結構的多元化與利益分化，使協商民主發(fā)展的社會基礎不斷擴大。多元價值觀念為公民追求合理合法的利益提供了前所未有的空間，協商民主新范式的實行與擴大對于重塑政策合法性顯得尤為關鍵。

第一，建立與完善公共決策協商機制。公共政策效果關鍵在于決策。應推進政府決策的科學化、民主化，在政府與公眾間形成協商關系。完善公意代表產生機制、決策信息篩選生成機制與協商共識機制，在協商民主的基礎上建構國家與社會間的良性互動關系。

第二，進一步豐富協商民主形式。這是我國公共政策合法性的制度保障。首先是堅持與完善多黨合作和政治協商制度，其次是創(chuàng)新極具時代特色的協商民主載體。協商民主發(fā)展空間很大，在公民實踐中必將創(chuàng)造出更多的形式。

第三，建立規(guī)范的協商交流與對話，注重公民政策參與。為了保證政策過程開放性、公平性、價值理性的實現，應允許政策參與渠道暢通無阻且多元化。決策主體與公眾在平等的協商環(huán)境中溝通，追求民主與理性，公共政策合法性必將得到提升。

第四，規(guī)范政策協商程序，保證程序正義。程序合法化是政策合法化的前提。因此欲重塑合法化，一要保證公共政策過程的程序正義、程序中立，確保協商的有序性。另一方面應完善決策程序及相關的法律制度，從制度上提升政策合法性。

[注釋]

①張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學與研究，2002，（03）.

②陳家剛.協商民主與政治發(fā)展[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：8.

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[4]張康之.合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯[J].教學與研究，2002，（03）.

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公共政策的目的性表現在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統一的、被絕大多數學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現。政府在制定公共政策的過程中為了實現帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現和照顧最大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了最大數的利益。

4.政策的效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發(fā)展。

其次，生產力標準最能體現公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

篇(7)

央行換概念

社會融資總量，在央行的《2010年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》中被首次提到。央行為什么要推出社會融資總量這樣一個概念？

面對社會的猜測，央行調查統計司司長盛松成2月17日在央行網站發(fā)表文章，對社會融資總量的概念進行了解釋。

盛松成首先表示，正是因為傳統的中間指標已經無法反映實體經濟的融資總量，故而提出社會融資總量。

對眾多人來說，中間指標是個陌生的概念。

在現代金融體系中，貨幣政策的最終目標是促進經濟增長、實現充分就業(yè)、保持物價穩(wěn)定和維持國際收支平衡。

但是從央行實施貨幣政策（包括公開市場操作、存款準備金率變動和基準利率變動等）到最終對經濟增長和物價產生影響，有一個傳導過程和時滯。這個傳導過程是通過金融體系尤其是銀行體系來進行的。所以貨幣和銀行信貸總量在傳統上是政策最終目標的中間重要指標。

中金公司一位人士解釋，貨幣和銀行信貸是經濟增長和物價變動的領先指標，貨幣政策當局和市場往往依據其變化來判斷未來經濟的走勢。

信貸是非銀行部門外部融資的主要來源，尤其是它會影響公司部門的投資行為。而貨幣總量是非銀行部門的貨幣資產或流動性，其變動影響消費和儲蓄，以及儲蓄的資產配置。

盛松成稱，過去，貨幣政策重點監(jiān)測、分析的指標和調控中間目標是M2和新增人民幣貸款。在某些年份，新增人民幣貸款甚至比M2受到更多關注

如去年被媒體連續(xù)報道的“貨幣超發(fā)”概念，央行前副行長吳曉靈曾表示央行超發(fā)貨幣達到43萬億元，成為通貨膨脹的重要推手。

但實際上，整個社會的資金來源不僅僅來自于央行的貨幣發(fā)行和銀行的信貸。近年來，中國內地金融產品和融資工具不斷創(chuàng)新，證券、保險類機構對實體經濟資金支持加大，商業(yè)銀行表外業(yè)務對貸款表現出明顯替代效應。新增人民幣貸款已不能完整反映金融與經濟關系，也不能全面反映實體經濟的融資總量。

央行貨幣政策委員會委員夏斌公開表示，如今實體經濟和企業(yè)融資的渠道非常廣泛，不僅僅是從銀行貸款，還包括企業(yè)債、股票發(fā)行、股本融資和私募融資等渠道。而貨幣供應量的傳統指標僅僅反映了銀行這一個渠道提供的融資量。

央行公布的數據顯示，2010年全年新增貸款7.94萬億元，但當年社會融資總量為14.27萬億元，其中新增人民幣貸款以外融資6.33萬億元，占新增貸款79.7%。

無法操作的社會融資總量

那么，社會融資總量到底怎么計算？

上述央行網站的文章給出了社會融資總量明確的定義：一定時期內（每月、每季或每年）實體經濟從金融體系獲得的全部資金總額。

盛松成表示，社會融資總量主要包括三個方面：首先是金融機構對實體經濟提供的全部資金支持，包括人民幣各項貸款、外幣各項貸款、信托貸款、委托貸款、金融機構持有的企業(yè)債券、非金融企業(yè)股票、保險公司的賠償和投資性房地產等。

其次是實體經濟在金融市場獲得的直接融資，主要包括銀行承兌匯票、非金融企業(yè)股票籌資及企業(yè)債的凈發(fā)行等。此外還有其他融資，主要包括小額貸款公司貸款、貸款公司貸款、產業(yè)基金投資等。

如果用一個數學公式來表述社會融資總量的范圍，那么就是：社會融資總量=人民幣各項貸款+外幣各項貸款+委托貸款+信托貸款+銀行承兌匯票+企業(yè)債券+非金融企業(yè)股票+保險公司賠償+保險公司投資性房地產+其他。

實際上，上述種類繁多的融資渠道可以簡單地概括為兩種，通過金融機構的間接融資和不通過金融機構的直接融資。

由于央行在年度工作會議上并沒有像往常一樣公布2011年的新增信貸和M2增速目標，加上央行又提出了社會融資總量的概念，市場猜測，央行有可能以社會融資總量取代M2和新增貸款作為新的貨幣政策中間目標。

如中信建投最新的一份研究報告就認為，全國“兩會”后，央行將牽頭編制和實施社會融資總量，制定2011年的信貸（以及信托、票據、理財）、債券、股票等大類融資的規(guī)模，穩(wěn)定緊縮預期，緩解情緒緊張。

衡量一個指標能否作為調控的中間目標，有兩個重要標準，一是它與最終目標的關聯性，二是它的可調控性。但在一些經濟學家看來，社會融資總量盡管和M2以及新增貸款相比可能更加準確，但是其可控性以及是否能夠作為央行調控的中間目標仍然要打上一個問號。

此外，有專家認為，央行的統計口徑仍然與實際的社會融資總量的口徑存在差異，即比實際口徑偏小。除了私募股權基金、對沖基金等資金來源未納入社會融資總量的范圍之外，央行的社會融資總量統計口徑另外一個明顯的疏漏是對FDI（即外商直接投資）的忽略。

涉及企業(yè)發(fā)行債券和股票融資這塊，央行也僅僅考慮了國內市場的融資，而當下企業(yè)到國際金融市場上發(fā)行企業(yè)債券和股票的案例已不鮮見。

除此之外，中國銀行副行長王永利認為，社會融資總量這個指標還容易搞混存量和流量之間的界限。由于各種融資渠道都存在著融資期限的問題，有些短期融資流動性很快，從發(fā)生額累計看，可以遠遠高于時點余額，即社會融資總量的流量總額可能完全不同于存量余額。而且不同融資渠道之間還可能存在相互轉移的疊加作用，如企業(yè)用銀行貸款進行投資，或者購買股票、債券等。

王永利認為，即使能夠直接獲得存量指標，直接監(jiān)控社會融資總量也是非常困難的，一方面融資渠道非常多，而且分散在不同的市場之中，監(jiān)管部門也不同，要確定和保持合理的社會融資規(guī)模和節(jié)奏是非常困難的。

更為重要的是，各種融資渠道盡管可以改變社會資金的配置，但并不是都會創(chuàng)造新的貨幣投放。一般來講，只有銀行貸款等間接融資才會增加貨幣投放，而直接融資則不會，因而社會融資總量不同于社會貨幣總量。

中央財經大學教授郭田勇也在其微博上發(fā)表觀點認為，社會融資總量無法取代M1、M2，成為新的貨幣政策中介目標。

“既然是融資總量，理應包括民間借貸等非正規(guī)融資，這在統計上是個盲點，而且，股票融資、保險投資等，均不在央行調控范圍內。社會融資總量目前只能參考，調控的核心還應是銀行信貸?！惫镉卤硎?。

事實上，在現行宏觀調控的決策框架下，即使央行將社會融資總量作為調控的中介指標，央行也無法對直接融資進行有效的調控，從而只能通過貨幣總量和新增貸款來調控整個社會融資總量。華泰聯合證券學術顧問陸磊據此認為，將社會融資總量納入貨幣政策的中介目標“可操作意義不大”。

央行暗度陳倉？

既然如此，央行在這個時點提出“社會融資總量”指標意欲何為？

一種看法認為，央行在此時拋出社會融資總量的概念，并非為了將其作為真正的調控目標，而在于“轉移緊縮的視線，穩(wěn)定民眾預期”。

在過去兩年，中國新增貸款高達18萬億元，廣義貨幣余額已經超過70萬億元，名義上的適度寬松貨幣政策實際上已經成為極度寬松的貨幣政策。

隨之而來的就是驅之不去的通脹陰影。在此情況下，“緊縮”成為必然。而宏觀調控講究出其不意，在“緊縮”成為全社會共識的情況下，調控效果往往要打一個折扣。一些學者認為，之所以在當前提出社會融資總量的概念，是為了在實施緊縮貨幣政策時，減少來自地方和部門的反對和壓力。

王永利撰文表示，在前兩年實施了極度寬松的貨幣政策之后，通脹風險急劇擴大，緊縮政策不可避免，而在融資渠道多元化已經成為不可逆轉的發(fā)展趨勢下，要收縮貨幣總量，必然要壓縮銀行信貸投放。這就可能使銀行信貸投放近期出現明顯回落。而這非常容易給社會造成金融不支持經濟的印象，甚至引發(fā)來自各級地方政府和部門的反對和壓力。

央行特別強調：“隨著直接融資比重的不斷提高，貸款在社會融資總量中的占比逐漸下降，在宏觀調控中需要更加注重貨幣總量的預期引導作用，更加注重從社會融資總量的角度來衡量金融對經濟的支持力度?！?/p>