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篇(1)

[關(guān)鍵詞]社會(huì)政策　合作治理　農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

[中圖分類號(hào)]D035；C916　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1000－7326(2010)10－0074－08

西方發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)證明，成熟穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)制度是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要配套措施，因?yàn)楣裥枰獞{借一道社會(huì)防線抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和不確定性帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因?yàn)榻⒑屯晟七@項(xiàng)制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)內(nèi)需奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。2009年10月，全國有10％的縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)工作。

目前，包括廣州市在內(nèi)的各個(gè)試點(diǎn)城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過程中圍繞覆蓋的強(qiáng)度和進(jìn)度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實(shí)際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學(xué)術(shù)界還沒有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細(xì)化政策的方案和實(shí)施機(jī)制。鑒于這項(xiàng)社會(huì)政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，通過開展這項(xiàng)研究有助于打開社會(huì)政策的執(zhí)行過程這個(gè)“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個(gè)參與主體執(zhí)行這項(xiàng)社會(huì)政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。

一、研究問題的提出和理論回顧

(一)研究問題的提出

按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于2006年7月全面鋪開農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實(shí)施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2008年10月開始實(shí)施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，11月又實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策?？傮w來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會(huì)保障的新時(shí)代。

在社會(huì)科學(xué)研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預(yù)示著研究機(jī)會(huì)，因?yàn)椤安町悺钡谋澈笸N(yùn)藏著需要解釋的原因。通過調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個(gè)調(diào)研對(duì)象的縣級(jí)市設(shè)置的覆蓋進(jìn)度和覆蓋強(qiáng)度具有差異，作為5個(gè)調(diào)研對(duì)象的鎮(zhèn)，街和9個(gè)行政村的覆蓋進(jìn)度具有差異，另外，9個(gè)行政村的覆蓋強(qiáng)度也具有差異。在覆蓋進(jìn)度方面。截止到2010年6月底，進(jìn)度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對(duì)象，進(jìn)度最快的則覆蓋了將近45％的政策對(duì)象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果，因?yàn)楣P者假定覆蓋的進(jìn)度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導(dǎo)致這些差異的原因。筆者認(rèn)為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果時(shí)，需要在宏觀上考慮到這項(xiàng)政策屬于社會(huì)政策范疇，以及這項(xiàng)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現(xiàn)實(shí)中存在的差異。

(二)理論回顧

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的研究是一個(gè)交叉領(lǐng)域的研究問題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會(huì)保障政策兩個(gè)研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問題對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行回顧。

1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，政策執(zhí)行并沒有引起應(yīng)有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個(gè)被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀(jì)70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們?cè)诳隙ㄕ邎?zhí)行對(duì)于達(dá)成既定政策目標(biāo)起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。

自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對(duì)20世紀(jì)70年代初到70年代末這一時(shí)期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達(dá)夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機(jī)構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級(jí)的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標(biāo)明確、追求時(shí)效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對(duì)“單一中心”的追求。

自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學(xué)者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個(gè)體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對(duì)象，將政策鏈條中較低和最低等級(jí)的行為主體當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價(jià)還價(jià)的過程。因此，政策的執(zhí)行應(yīng)該反映下級(jí)官員的想法和意見，至少應(yīng)該在行為模式上反映下級(jí)官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補(bǔ)了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級(jí)政策執(zhí)行主體的行為。

第三代政策執(zhí)行研究者運(yùn)用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學(xué)習(xí)模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認(rèn)為，政策的執(zhí)行效果是由多級(jí)執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級(jí)之間的控制與互動(dòng)，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。

2、關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的研究。由于我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然處于探索階段，最終的目標(biāo)模式還沒有統(tǒng)一，因此，對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式和具體推行方式的研究仍在進(jìn)行中，這也構(gòu)成了本文的實(shí)踐背景。

在農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的選擇上，學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實(shí)可行的農(nóng)村社會(huì)保障模式。但近10年來，學(xué)界對(duì)于我國到底應(yīng)該選用何種模式，觀點(diǎn)并不一致。劉漢屏等提出，我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動(dòng)力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動(dòng)力的養(yǎng)老問題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會(huì)保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認(rèn)為，目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期，存在著制度上的單一性和初級(jí)性以及社會(huì)化程度低、社會(huì)保障水平低等突出問題。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本方向是：基本社會(huì)保障與多種社會(huì)保障并存，社會(huì)保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會(huì)保障的社會(huì)化程度和總體水平。李迎生認(rèn)為，我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)政策改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是借鑒國際農(nóng)村社會(huì)保障政策的一般經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，以及體現(xiàn)社會(huì)公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內(nèi)形成以社會(huì)保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會(huì)保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會(huì)保障待遇。

在推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體方式上，學(xué)術(shù)界的對(duì)策比較豐富。袁春瑛等認(rèn)為，在目前我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會(huì)保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實(shí)際分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。楊復(fù)興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成一種內(nèi)源式生長，逐步向外擴(kuò)展的中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障制度。盧海元認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行“實(shí)物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對(duì)象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)保障方案：對(duì)年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”，對(duì)年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”，對(duì)進(jìn)城民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”的“雙軌制”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，就建立能夠同時(shí)將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會(huì)保障體系的可行性操作方案而言，“實(shí)物換保障”不失為一種較好的選擇?？傮w來看，學(xué)者們的分歧集中在兩個(gè)層面：一是在政策覆蓋的強(qiáng)度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻(xiàn)帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預(yù)示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)還沒有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，更沒有通過構(gòu)建分析影響這項(xiàng)社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實(shí)證檢驗(yàn)。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)分析影響社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗(yàn)所構(gòu)建的理論分析框架，進(jìn)而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個(gè)現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行問題，而且可以完善社會(huì)政策執(zhí)行的理論體系。

二、理論框架和研究假設(shè)

本文力圖構(gòu)建一個(gè)具有較強(qiáng)解釋力的理論框架，來解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實(shí)踐背景。本文將在實(shí)踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評(píng)估相關(guān)理論。社會(huì)政策的“多中心”特性是理論框架的實(shí)踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會(huì)政策執(zhí)行過程中的合作治理理論這一理論框架是對(duì)上述三種理論的整合與超越。

(一)社會(huì)政策的“多中心”特性

隨著改革開放的不斷深入，提供社會(huì)主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識(shí)社群的共識(shí)。雖然不同的學(xué)者為社會(huì)政策下了各自的定義，但是社會(huì)政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔(dān)負(fù)為公民提供社會(huì)福利而制定和實(shí)施的公共政策。社會(huì)政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過程涉及多個(gè)行為主體。

通過對(duì)政策執(zhí)行相關(guān)文獻(xiàn)的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個(gè)過程是根據(jù)政策執(zhí)行的責(zé)任主體的角色和利益進(jìn)行的，因而在政策執(zhí)行對(duì)象看來非常復(fù)雜的政策執(zhí)行效果被簡(jiǎn)化為簡(jiǎn)單的物化指標(biāo)，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實(shí)踐來看，屬于社會(huì)政策范疇的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到多個(gè)利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會(huì)成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動(dòng)主體的合作意識(shí)，促使這些主體圍繞社會(huì)政策的執(zhí)行自我組織起來，通過積極參與降低社會(huì)成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會(huì)政策不僅具有思維上的優(yōu)勢(shì)，而且具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，信息不對(duì)稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會(huì)政策執(zhí)行成本，而且，公民對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個(gè)政策執(zhí)行主體的努力無法滿足復(fù)雜的社會(huì)政策需求，即使付出了高昂的代價(jià)。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個(gè)主體比較優(yōu)勢(shì)，從而以更低的社會(huì)成本執(zhí)行社會(huì)政策。

基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策具有“多中心”特性：一是社會(huì)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級(jí)市、鎮(zhèn)／街三級(jí)政府或機(jī)構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個(gè)行為主體，每一個(gè)行為主體的意愿和能力都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例的社會(huì)政策涉及多個(gè)行為主體，無法采取強(qiáng)制性的行政措施，因?yàn)槿绻扇⌒姓胧?huì)削弱社會(huì)政策執(zhí)行的效果，增加社會(huì)政策執(zhí)行的社會(huì)成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策實(shí)際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因?yàn)檎邔?shí)踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論和方法論。筆者認(rèn)為，社會(huì)政策的“多中心”特性提醒我們需要進(jìn)一步引入兩個(gè)主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。

(二)理解社會(huì)政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架

理性選擇理論認(rèn)為，決定一個(gè)組織或個(gè)體行為的兩個(gè)基本變量是行為能力和行為意愿，簡(jiǎn)稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個(gè)非常簡(jiǎn)便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個(gè)難以操作化的分析框架。由于學(xué)術(shù)界對(duì)于這一分析框架的基本分析對(duì)象是政府，因此，在剖析這一分析框架時(shí)。我們有必要在社會(huì)政策的語境下對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定。相對(duì)于能力而言，測(cè)度一個(gè)組織或個(gè)體的意愿更為復(fù)雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓?duì)其進(jìn)行操作化，至少可以找到替代性測(cè)量指標(biāo)，但是對(duì)于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動(dòng)主體的內(nèi)心動(dòng)機(jī)，因此，通過進(jìn)行各種比較來測(cè)度意愿往往是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇。在比較政治學(xué)的話語體系中，阿爾蒙德等學(xué)者對(duì)政府能力進(jìn)行了具體化理解，認(rèn)為政府能力是指設(shè)立行政部門和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護(hù)公共秩序和維護(hù)合法性的能力。

由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素是復(fù)雜的，涉及到多個(gè)行為主體，而且，多個(gè)行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)以及具備嚴(yán)格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個(gè)不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準(zhǔn)確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，從定量分析的標(biāo)準(zhǔn)來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個(gè)非常粗糙的分析框架，因?yàn)樗帘瘟嗽S多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性和誤差的擴(kuò)大換取到了分析過程的簡(jiǎn)便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個(gè)行為主體的政策行為來解釋和預(yù)測(cè)政策執(zhí)行的過程和效果。

由于我們需要研究的問題涉及到多個(gè)行為主體，因此，我們需要考慮每一個(gè)行為主體的意愿和能力以及對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因?yàn)楹?jiǎn)單地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會(huì)政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。

(三)合作治理理論的引入

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，合作治理就是政府、市場(chǎng)和第三部門等多個(gè)行為主體相互合作、分享治理機(jī)會(huì)、共同處理公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。合作治理的價(jià)值預(yù)設(shè)和實(shí)踐機(jī)理主要包括以下四個(gè)方面：第一，行動(dòng)主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個(gè)治理主體處于一個(gè)相互依賴的環(huán)境，沒有哪個(gè)主體擁有足夠的資源和能力可以獨(dú)自處理公共事務(wù)；第三，行動(dòng)的自組織化，相對(duì)于政府的實(shí)質(zhì)理性和市場(chǎng)的程序理性而言，合作治理的行動(dòng)機(jī)制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過程中設(shè)置目標(biāo)，借助談判和協(xié)商達(dá)成共識(shí)、建立互信、實(shí)現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對(duì)共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢(shì)和資源，通過對(duì)話樹立共同目標(biāo)，增進(jìn)理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動(dòng)，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。

但是，合作治理理論面臨著來自實(shí)踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實(shí)上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達(dá)成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時(shí)間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個(gè)公共權(quán)威。實(shí)際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個(gè)治理主體無法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標(biāo)。

通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認(rèn)為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會(huì)政策的執(zhí)行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運(yùn)用某一種理論都會(huì)給公共利益帶來損失。筆者認(rèn)為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，在涉及多個(gè)主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，這一假設(shè)將在下文加以檢驗(yàn)。

(四)研究假設(shè)

本文力圖構(gòu)建的“社會(huì)政策執(zhí)行過程中的合作治理理論”的研究哲學(xué)是實(shí)證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對(duì)實(shí)踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會(huì)政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過程中，納入本文研究視野的是縣級(jí)市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個(gè)層次的行動(dòng)主體。其中，縣級(jí)市政府包括其所屬的專項(xiàng)工作部門，鎮(zhèn)／街一級(jí)行政組織也安排了專項(xiàng)工作部門執(zhí)行這一社會(huì)政策，行政村則主要由村委會(huì)主任和專干負(fù)責(zé)執(zhí)行這一社會(huì)政策，居民是分散的治理主體?；趯?duì)廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)踐考察和相關(guān)理論的評(píng)估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個(gè)次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對(duì)政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對(duì)政策執(zhí)行效果的影響更為突出。

三、研究設(shè)計(jì)

本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過對(duì)多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過分析相關(guān)文件、報(bào)告和報(bào)表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對(duì)象的話語內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析和交叉驗(yàn)證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對(duì)象是廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個(gè)區(qū)／縣級(jí)市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對(duì)規(guī)模效應(yīng)的考慮，筆者選取了增城和從化兩個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對(duì)象，原因是這兩個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村人口多，有利于開展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個(gè)鎮(zhèn)／街，這4個(gè)鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟(jì)條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個(gè)鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級(jí)，本文選擇的樣本有9個(gè)，分別隸屬于上述5個(gè)鎮(zhèn)／街。

從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對(duì)象是2個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村保險(xiǎn)辦公室的負(fù)責(zé)人和專干，5個(gè)鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)的工作人員，9個(gè)行政村的村委會(huì)9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)(街)的9個(gè)行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進(jìn)度的比率。自變量是5個(gè)鎮(zhèn)(街)和9個(gè)行政村及其村民三個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”，共計(jì)6個(gè)變量。因變量的取值是實(shí)際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個(gè)行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個(gè)行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個(gè)行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進(jìn)行判斷，采取的計(jì)分方法是1-5級(jí)里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強(qiáng)。例如，在能力方面，通過測(cè)量行政村的財(cái)力、人力和辦公設(shè)施對(duì)其能力進(jìn)行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會(huì)主任和專干的工作方式和認(rèn)識(shí)對(duì)其意愿進(jìn)行賦值。描述性分析的結(jié) 果報(bào)告見表1。

四、假設(shè)檢驗(yàn)、研究結(jié)論和政策建議

(一)假設(shè)檢驗(yàn)和研究結(jié)論

1、相關(guān)分析。本文運(yùn)用的是Spss統(tǒng)計(jì)分析軟件，進(jìn)行相關(guān)分析的目的是檢驗(yàn)本文的核心研究假設(shè)和次一級(jí)研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準(zhǔn)，將自變量與因變量進(jìn)行相關(guān)分析?？紤]到2個(gè)縣級(jí)市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級(jí)市的“意愿”和“能力”這2個(gè)變量。分析結(jié)果見表2。

通過觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對(duì)于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著?？傮w來看，各個(gè)變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗(yàn)，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個(gè)，因此，筆者對(duì)于顯著性可以不作硬性要求。與常識(shí)和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負(fù)相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對(duì)于其他政策執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行的影響比較弱。

2、回歸分析。進(jìn)行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素?；貧w分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報(bào)告見表3。

通過觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個(gè)變量通過了顯著性檢驗(yàn)。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認(rèn)為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實(shí)，即多個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。

(二)政策建議

首先，需要進(jìn)一步強(qiáng)化各個(gè)治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行問題，因?yàn)閲业闹卫碇匦恼谵D(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會(huì)方面。縣級(jí)市的合作貢獻(xiàn)是把握好政策執(zhí)行的進(jìn)度，設(shè)計(jì)合理的配套標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻(xiàn)是提供配套的政策資源，激勵(lì)好行政村干部，強(qiáng)化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過程的管理。行政村的貢獻(xiàn)是強(qiáng)化居民的“意愿”，選擇合理的政策標(biāo)準(zhǔn)，提供合理的政策配套。居民的貢獻(xiàn)是表達(dá)對(duì)政策的接受和評(píng)價(jià)，反映政策的執(zhí)行效果。

篇(2)

1推動(dòng)依法合規(guī)治理的外部壓力不足

當(dāng)前，治污設(shè)施“建而不用”、治理“做而不實(shí)”等問題比較突出。根源在于排污單位守法意識(shí)不強(qiáng)，法律法規(guī)對(duì)違法的處罰過低，執(zhí)法不夠嚴(yán)。環(huán)境處罰與實(shí)際違法和造成的環(huán)境損失相比，還是杯水車薪，這往往又導(dǎo)致排污單位產(chǎn)生僥幸心理，守法意識(shí)更為淡薄。

2委托第三方治理的內(nèi)生動(dòng)力不足

國際經(jīng)驗(yàn)表明，基于市場(chǎng)機(jī)制的第三方治理，主要驅(qū)動(dòng)力是排污單位在達(dá)標(biāo)合規(guī)前提下的成本導(dǎo)向。其中既有標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)可達(dá)性問題，也有治理的綜合經(jīng)濟(jì)成本比較?，F(xiàn)行政策在這兩方面對(duì)排污單位都缺乏足夠的推動(dòng)。盡管部分行業(yè)實(shí)施了特別排放限值或嚴(yán)于國家的地方標(biāo)準(zhǔn)，但是標(biāo)準(zhǔn)水平總體不高，排污單位無需多少技術(shù)或成本就可達(dá)標(biāo)；同時(shí)，排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于社會(huì)平均治理成本，例如在上海SO2、NOx、COD、NH4-N的社會(huì)平均治理成本分別為8.0元/千克、9.0元/千克、5.0元/千克、6.0元/千克，約為現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的5～7倍，排污單位缺乏進(jìn)一步減少污染排放的動(dòng)力。

3第三方治理市場(chǎng)環(huán)境不夠規(guī)范

一方面，排污單位、第三方治理企業(yè)的責(zé)任義務(wù)不清晰，制約機(jī)制不健全，相關(guān)方權(quán)益難以得到有效保障，存在低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、忽視責(zé)任義務(wù)、出現(xiàn)問題推諉扯皮的現(xiàn)象，有的甚至相互勾結(jié)偷排漏排。另一方面，市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)誠信自律體系尚不健全。特別是2014年初，環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可取消后，尚未及時(shí)構(gòu)建有效的政府監(jiān)管體系，行業(yè)協(xié)會(huì)等尚未承擔(dān)起市場(chǎng)自律的主體作用。

4第三方治理缺乏有實(shí)力的參與主體

第三方治理企業(yè)總體上規(guī)模小，專業(yè)化、規(guī)范化水平參差不齊，難以承擔(dān)引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展和規(guī)范自律的重任。這既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性問題，也有現(xiàn)行政策不夠配套的問題，突出體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是現(xiàn)行生產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等都有配套支持政策，但環(huán)境污染第三方治理服務(wù)沒有明確列入支持名錄，各地區(qū)、各部門對(duì)政策解讀不一；二是污染超量減排、污染治理設(shè)施建設(shè)改造等激勵(lì)政策對(duì)象是排污單位，而實(shí)際承擔(dān)治理的第三方企業(yè)未能享受政策優(yōu)惠；三是缺乏市場(chǎng)培育機(jī)制，部分有技術(shù)的企業(yè)因缺乏資金而拿不到項(xiàng)目，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

二、攻堅(jiān)破難，加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理

推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，作為生態(tài)文明制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，更是現(xiàn)階段環(huán)境治理和管理轉(zhuǎn)型的需要。上海將繼續(xù)主動(dòng)作為、攻堅(jiān)克難，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用與加快政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，堅(jiān)持強(qiáng)化約束機(jī)制與完善政策引導(dǎo)相結(jié)合，堅(jiān)持市場(chǎng)培育與規(guī)范管理相結(jié)合，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上加快推進(jìn)完善排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、排污者和第三方治理企業(yè)通過經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，以推進(jìn)第三方治理加快推動(dòng)環(huán)境治理機(jī)制改革，不斷提升環(huán)境治理水平。

1完善責(zé)任體系

落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》，完善地方性環(huán)保法規(guī)，強(qiáng)化排污單位和第三方治理企業(yè)的責(zé)任機(jī)制和制約機(jī)制。一是在強(qiáng)化排污企業(yè)主體責(zé)任的同時(shí)，明確第三方治理的法律地位和引導(dǎo)方向；二是明確第三方治理企業(yè)依照法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和排污單位委托要求開展有效治理的責(zé)任，以及對(duì)因管理不善、弄虛作假造成污染的行政法律責(zé)任和連帶責(zé)任；三是建立健全排污單位和第三方治理企業(yè)間依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則確定的合同法律關(guān)系、相互監(jiān)督制約機(jī)制和賠償補(bǔ)償機(jī)制。

2強(qiáng)化約束監(jiān)督

通過技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等多個(gè)方面形成合力，增強(qiáng)排污企業(yè)依法治污和委托治理的動(dòng)力。一是按照嚴(yán)于國家、接軌國際的要求，以大氣和水污染防治為重點(diǎn)，抓緊出臺(tái)鍋爐、餐飲油煙、揮發(fā)性有機(jī)物、電鍍等行業(yè)性和大氣綜合地方排放標(biāo)準(zhǔn)；二是按照逐步反映治理社會(huì)平均治理成本的原則，提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，按照排放水平實(shí)施階梯收費(fèi)，對(duì)淘汰和限制類產(chǎn)業(yè)實(shí)施懲罰性差別收費(fèi)；三是進(jìn)一步擴(kuò)大污染源自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)的實(shí)施范圍，推進(jìn)建筑工地和餐飲油煙在線監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)污染排放的實(shí)時(shí)監(jiān)控和數(shù)據(jù)應(yīng)用。四是按照法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法追責(zé)，對(duì)逃避監(jiān)管行為嚴(yán)厲懲治，對(duì)排污單位和第三方治理企業(yè)一視同仁；五是推動(dòng)污染治理和排放信息公開，按月公布環(huán)境違法信息，同步公開涉及的第三方治理企業(yè)，強(qiáng)化社會(huì)共同監(jiān)督。

3完善政策引導(dǎo)

積極創(chuàng)造條件培育市場(chǎng)，促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展。一是整合聚焦現(xiàn)有生產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等支持政策，做好支持名錄的細(xì)化和解釋。二是優(yōu)化調(diào)整污染治理設(shè)施建設(shè)改造補(bǔ)貼、污染超量減排獎(jiǎng)勵(lì)等環(huán)保激勵(lì)政策支持對(duì)象，由排污單位轉(zhuǎn)為治理單位，發(fā)揮政策效益；三是研究出臺(tái)政策性融資擔(dān)保等培育政策，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司開展第三方治理企業(yè)融資擔(dān)保相關(guān)業(yè)務(wù)，支持第三方治理主體和市場(chǎng)發(fā)展；四是聚焦污染治理重點(diǎn)領(lǐng)域，支持第三方治理企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力；五是政府和國企帶頭，并在政府購買服務(wù)上加大支持。

4推動(dòng)行業(yè)自律

依托社會(huì)公共服務(wù)平臺(tái)和行業(yè)組織，加快形成開放、規(guī)范、有序的良性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。一是強(qiáng)化第三方治理企業(yè)誠信管理，將不規(guī)范經(jīng)營和運(yùn)營設(shè)施未達(dá)環(huán)保要求等信息納入企業(yè)征信系統(tǒng)和社會(huì)公共信用服務(wù)平臺(tái)，并與融資擔(dān)保等政策掛鉤；二是依托行業(yè)組織，建立行規(guī)行約和自我約束機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律；三是研究出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理管理辦法，建立第三方治理合同登記、政府部門之間、政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的信息互通和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等管理制度，依法加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行。

5加快試點(diǎn)推進(jìn)

篇(3)

關(guān)鍵詞：性別比；社會(huì)總動(dòng)員；政府治理；公眾參與

中圖分類號(hào)：D924.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）03-0020-03

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103―107（女=100）。自1982年全國第三次人口普查發(fā)現(xiàn)出生人口性別比開始偏高以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續(xù)上升過程，特別是最近5年來，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國已成為世界上出生性別結(jié)構(gòu)失衡最為嚴(yán)重的國家之一。出生人口性別比長期持續(xù)偏高，不單純是嚴(yán)峻的人口問題，更是重大的社會(huì)問題，事關(guān)男女平等和計(jì)劃生育兩項(xiàng)基本國策的落實(shí)，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)將產(chǎn)生直接和深刻的影響。

一、治理現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代以來，我國政府采取以嚴(yán)肅查處非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內(nèi)容的公共治理政策，陸續(xù)出臺(tái)了一系列查處“兩非”的法律法規(guī)，包括嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術(shù)，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴(yán)禁溺棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動(dòng)以及歧視、虐待生育女嬰婦女等違法行為。同時(shí)，在全國開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動(dòng)、幸福工程、春蕾計(jì)劃、利益導(dǎo)向和農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等專項(xiàng)活動(dòng)和社會(huì)公益活動(dòng)。特別是2003年以來開展的關(guān)愛女孩行動(dòng)，以人的全面發(fā)展為中心，以維護(hù)婦女和女孩的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利和權(quán)益為目標(biāo)，通過建立行為約束機(jī)制、利益導(dǎo)向機(jī)制和制度創(chuàng)新機(jī)制，改善女孩生存環(huán)境，遏制出生人口性別比繼續(xù)升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進(jìn)性別平等，構(gòu)建和諧社會(huì)，為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有利的人口環(huán)境。嚴(yán)格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對(duì)策可概括為兩個(gè)字:“疏”和“堵”?！笆琛敝饕笜?gòu)建新型的生育文化，“堵”主要是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)用B超等儀器進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的性別鑒定進(jìn)行監(jiān)督和管理。但總體上，無論“堵”還是“疏”，實(shí)質(zhì)上都是政府在唱“獨(dú)角戲”。當(dāng)前的治理現(xiàn)狀主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，運(yùn)動(dòng)式治理占主導(dǎo)。目前，運(yùn)動(dòng)式治理已經(jīng)成為政府治理出生性別比偏高常態(tài)化的路徑和策略。運(yùn)動(dòng)式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動(dòng)，往往有具體的時(shí)間限定，行動(dòng)的目標(biāo)僅僅是打擊“兩非”，而推進(jìn)社會(huì)性別平等則被認(rèn)為不是(也無法是)行動(dòng)需要考慮和解決的問題。

第二，性別比升高治理問題具有多樣性、復(fù)雜性、隨機(jī)性的特點(diǎn)。這使得政府的行為并非在所有的時(shí)候都能絕對(duì)無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會(huì)加重出生人口性別比升高。事實(shí)上，實(shí)踐證明，不論是性別比升高治理目標(biāo)的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)條件和法律傳統(tǒng)的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問題的初衷。

第三，性別比升高治理問題具有廣泛性和社會(huì)性。與傳統(tǒng)的人口問題相比，出生人口性別比升高損害的是相當(dāng)?shù)赜蚍秶鷥?nèi)不特定的人，往往涉及廣泛的社會(huì)利益，公眾才是出生人口性別比升高問題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過分強(qiáng)調(diào)政府的出生人口性別比升高管理權(quán)力而忽視公眾的參與，難以發(fā)揮公眾性別比升高治理問題的積極性，不利于實(shí)現(xiàn)性別比升高治理問題的目的。

二、社會(huì)總動(dòng)員的必要性和重要性

立足現(xiàn)實(shí)，綜合治理出生人口性別比問題進(jìn)行社會(huì)總動(dòng)員十分必要。

1.社會(huì)總動(dòng)員有利于提高全社會(huì)出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)。社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展有賴于公眾出生人口性別比升高意識(shí)，反過來，社會(huì)總動(dòng)員的完善又可以促進(jìn)公眾提高出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。公眾出生人口性別比危機(jī)意識(shí)的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對(duì)國家治理出生人口性別比升高問題有著重大影響。危機(jī)意識(shí)使公眾樂于參與治理出生人口性別比的實(shí)踐，為社會(huì)總動(dòng)員提供了群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展在一定程度上又促進(jìn)了危機(jī)意識(shí)的提高。人們最初對(duì)出生人口性別比升高問題的關(guān)注是自發(fā)的，隨著出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)的提高，公眾對(duì)出生人口性別比升高問題的關(guān)注才變?yōu)橹鲃?dòng)的、自覺的。為公眾創(chuàng)造參與性別比升高治理問題的機(jī)會(huì)，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺規(guī)范自己和他人的生育行為，可以使公眾對(duì)出生人口性別比升高由本能的、自發(fā)的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、自覺的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問題的良好局面。因?yàn)?，政策是公眾意志的體現(xiàn)，公眾出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)引導(dǎo)著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實(shí)施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個(gè)人不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，只有認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，治理出生人口性別比升高才能變成每個(gè)人的自覺行動(dòng)，性別比升高治理政策的實(shí)施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識(shí)淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實(shí)施。所以，每一項(xiàng)治理政策的制定和實(shí)施都離不開公眾危機(jī)意識(shí)的增強(qiáng)。

2.社會(huì)總動(dòng)員有利于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的進(jìn)一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過程中會(huì)受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實(shí)施過程中逐漸暴露。社會(huì)總動(dòng)員不僅應(yīng)貫穿于實(shí)施過程，而且應(yīng)貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的立法過程。這樣，不僅能夠監(jiān)督和促進(jìn)這一法律的正常有效實(shí)施，而且也可以促進(jìn)其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項(xiàng)需要公眾普遍參與的社會(huì)活動(dòng)。對(duì)出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)總動(dòng)員治理出生人口性別比升高也應(yīng)成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個(gè)體系就是不健全的。有了強(qiáng)大的社會(huì)總動(dòng)員無疑會(huì)增強(qiáng)治理出生人口性別比升高的力度，強(qiáng)化執(zhí)法的效果。

3. 社會(huì)總動(dòng)員有利于提高性別比升高治理活動(dòng)的效率。生育過程中的出生性別選擇問題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)是治理出生人口性別比升高問題的重要一步，同時(shí)又是極為關(guān)鍵的一步。但是對(duì)于政府來說，在繁雜的社會(huì)事務(wù)中發(fā)現(xiàn)出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過于難以獲得及時(shí)、有效的信息:一方面，政府主管部門在大多數(shù)情況下只能獲得數(shù)量有限的信息；另一方面，政府部門獲得的信息在傳遞過程中，極有可能會(huì)因?yàn)楦鞣N的主客觀原因而改變。而社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問題可以改變這種情況。公眾遍布于社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域，最了解自己周圍的各種生育情況，因而，公眾傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)。而且，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理過程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實(shí)有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學(xué)性。

4.社會(huì)總動(dòng)員可以促進(jìn)性別比升高治理決策的執(zhí)行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認(rèn)同為基礎(chǔ)，社會(huì)總動(dòng)員決策過程對(duì)于提高性別比升高治理決策的群眾基礎(chǔ)有重要的作用。一方面，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策擴(kuò)大了決策者的范圍，增強(qiáng)了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方?jīng)Q策主體最能反映大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，從而增強(qiáng)公眾對(duì)性別比升高治理決策的認(rèn)同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進(jìn)來，讓他們有充分的自由發(fā)表自己意見和見解，可以使公眾認(rèn)識(shí)到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計(jì)生意識(shí)和積極性；同時(shí)，通過這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜?？梢?，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策過程，可以使公眾更加容易地接受和認(rèn)同性別比升高治理決策，這種認(rèn)同和接受會(huì)增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任感，以積極的態(tài)度推動(dòng)性別比升高治理決策的執(zhí)行，減少政府推進(jìn)性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執(zhí)行效力。

三、現(xiàn)有社會(huì)總動(dòng)員的不足

現(xiàn)階段，我國性別比升高治理中的社會(huì)總動(dòng)員存在著許多不完善的地方，其問題主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.現(xiàn)有的一些關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員的規(guī)定，較為原則和抽象?，F(xiàn)有的各級(jí)人口計(jì)生部門關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員出生人口性別比治理的規(guī)定，較為原則和抽象。社會(huì)總動(dòng)員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國性的倡導(dǎo)性文件――《關(guān)愛女孩活動(dòng)倡議書》中規(guī)定，性別比升高治理當(dāng)有公眾的參與，但對(duì)通過什么樣的途徑推動(dòng)公眾進(jìn)行參與未作規(guī)定；規(guī)定有關(guān)單位、專家和公眾可以以適當(dāng)方式參與性別比升高治理，但對(duì)“適當(dāng)方式”也沒有明確的規(guī)定。

2.社會(huì)總動(dòng)員沒有形成廣泛持續(xù)的規(guī)模。除了少數(shù)活動(dòng)(如關(guān)愛女孩活動(dòng))，當(dāng)前社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理還沒有恰當(dāng)?shù)男问胶瓦m當(dāng)?shù)那溃鐣?huì)總動(dòng)員沒有形成廣泛、持續(xù)的規(guī)模，沒有產(chǎn)生持久的效應(yīng)。雖然一些文件中規(guī)定公眾可以通過聽證會(huì)、論證會(huì)和新聞媒體來參與性別比升高治理，但對(duì)于參與的途徑和方式?jīng)]有作具體規(guī)定，所以導(dǎo)致社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理事務(wù)沒有形成廣泛和持續(xù)的規(guī)模。

3.社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。一般來說，廣義上的“公眾”是指社會(huì)的所有成員，包括政府、企業(yè)、組織、公民等。但在“社會(huì)總動(dòng)員”中，“公眾”指的是與政府相對(duì)的其他社會(huì)成員，主要包括公民和人口計(jì)生組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到治理出生人口性別比升高不僅需要發(fā)揮政府的作用，而且需要發(fā)揮公眾的作用。社會(huì)總動(dòng)員的范圍是指在性別比升高治理問題中，公眾可以在哪些領(lǐng)域加以參與。社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問題的能力和國家允許社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問題的程度是決定社會(huì)總動(dòng)員的重要因素。我國現(xiàn)有的社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問題中一個(gè)重要的缺點(diǎn)就是社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機(jī)制。獲取出生人口性別比升高信息是社會(huì)總動(dòng)員的前提，但是我國的出生人口性別比升高知情機(jī)制尚未建立。就知情權(quán)而言，我國性別比升高治理雖然初步確定了社會(huì)總動(dòng)員的原則，但是在信息公開問題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾對(duì)性別比升高治理信息的內(nèi)容了解不深，在參加各種活動(dòng)時(shí)就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的方略

明確了社會(huì)總動(dòng)員的重要作用和存在問題后，需要考慮的就是公眾應(yīng)該通過什么樣的方式參與決策。筆者認(rèn)為，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規(guī)劃和法律的制定、執(zhí)行方案為手段，也不以設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目方案為己任，公眾擁有的是否決權(quán)，未經(jīng)公眾同意的性別比升高治理政策、規(guī)劃、法律不得通過，未經(jīng)公眾同意的項(xiàng)目不得開展。這是由公眾的社會(huì)地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規(guī)的專門知識(shí)，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設(shè)計(jì)專家，不能承擔(dān)設(shè)計(jì)和規(guī)劃項(xiàng)目的重任。公眾應(yīng)對(duì)政府已經(jīng)提出的決策方案加以分析和調(diào)查，通過聽證會(huì)、論證會(huì)和調(diào)查會(huì)等形式行使自己（下轉(zhuǎn)第33頁）（上接第21頁）參與決策的權(quán)利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過程得到公眾廣泛參與，就得激發(fā)公眾的參與興趣和熱情；要調(diào)動(dòng)社會(huì)總動(dòng)員的興趣和熱情，當(dāng)然離不開公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動(dòng)員工作。公開透明是基本原則，政府所要做的是把信息準(zhǔn)確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊(cè)、網(wǎng)站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語言，社會(huì)總動(dòng)員不是專家論證，宣傳和介紹的語言要通俗易懂，把專業(yè)性的問題變成普通民眾能夠理解的大眾語言。

2.鼓勵(lì)自由發(fā)表意見。社會(huì)總動(dòng)員的形式很多，名稱各異，各式各樣的公眾咨詢、民意調(diào)查、公眾聽證、立法聽證、圓桌會(huì)議、民意調(diào)查、公共對(duì)話、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，不拘一格，關(guān)鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達(dá)自己的看法。

3.發(fā)揮非政府組織和利益集團(tuán)的作用。非政府組織由于其無黨派性和中立性，在動(dòng)員和吸引社會(huì)總動(dòng)員方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。利益集團(tuán)在參與的代表性方面也有它的特點(diǎn)，它們往往代表或聯(lián)系著龐大的社會(huì)群體，有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關(guān)方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續(xù)提高社會(huì)總動(dòng)員的興趣；如果把社會(huì)總動(dòng)員僅僅當(dāng)作一種形式或裝飾，那將會(huì)傷害社會(huì)總動(dòng)員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會(huì)總動(dòng)員原則還包括專心傾聽，將有形結(jié)果告知參與者，進(jìn)行評(píng)估。將有形結(jié)果告知參與者，就是對(duì)參與者和民眾要有一個(gè)交代，有一定的反饋。評(píng)估就是衡量和檢查是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)想的政策目標(biāo)，是否出現(xiàn)了意外的后果以及過程本身是否有效，目的是根據(jù)需要微調(diào)或重新制定政策，參與的結(jié)果得對(duì)政策產(chǎn)生作用。

總之，完善治理我國出生人口性別比中的社會(huì)總動(dòng)員，大力發(fā)揮社會(huì)總動(dòng)員的作用，是我國治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進(jìn)治理我國出生人口性別比升高，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)總動(dòng)員的重要作用并在實(shí)踐中促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展迫在眉睫，完善我國的社會(huì)總動(dòng)員必然會(huì)為治理出生人口性別比升高帶來新的活力，推動(dòng)我國性別比升高問題治理。

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人均收入、女性社會(huì)地位與生育率——基于跨國面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究

篇(5)

環(huán)境治理這個(gè)議題突出而且生動(dòng)地反映了現(xiàn)代社會(huì)治理形態(tài)的一種深刻變遷：現(xiàn)代國家的治理在尺度上正在發(fā)生重大變化，這種變化體現(xiàn)為國家的功能在三個(gè)向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現(xiàn)（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級(jí)或者跨區(qū)域的組織和機(jī)構(gòu)所承接。同時(shí)，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區(qū)性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉(zhuǎn)向“在地化”的一些方面，意識(shí)到地方層面的權(quán)力、關(guān)系、地方性知識(shí)的重要性，希望通過地方層面的審議、協(xié)力而達(dá)成更高效、更具有合法性、回應(yīng)性的一種治理。這主要體現(xiàn)在更多的非政府組織、民間企業(yè)和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機(jī)器更多地向社會(huì)開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環(huán)境問題通常是跨空間區(qū)域和時(shí)間邊界的，因此就有必要在政府和相關(guān)行動(dòng)者之間找到一個(gè)環(huán)境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強(qiáng)調(diào)水平的跨地理空間的聯(lián)結(jié)，也強(qiáng)調(diào)垂直的跨空間層級(jí)和組織層級(jí)的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)多層級(jí)政府之間的知識(shí)、信息共享以及合作、對(duì)話。同時(shí)，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現(xiàn)出來的“不同面孔”。引入治理尺度這個(gè)概念，是因?yàn)樗軌蚝芎玫睾w今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個(gè)議題也十分典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理尺度變遷的趨勢(shì)和特征。首先，空氣污染是一個(gè)超越民族國家的全球性議題，對(duì)中國這樣一個(gè)幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區(qū)加以區(qū)隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對(duì)空氣質(zhì)量問題負(fù)責(zé)，地方政府如何通過府際合作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染的治理，這些都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖冞w。同時(shí)，空氣污染屬于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種表征，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨呼喚更加開放、透明的民主機(jī)制的運(yùn)行。風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)與民眾利益的高度相關(guān)性決定了空氣污染這類議題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識(shí)、日常性知識(shí)的進(jìn)入，需要公民社會(huì)、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風(fēng)險(xiǎn)。這些也都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖兓?/p>

（一）發(fā)展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認(rèn)為，中國現(xiàn)今環(huán)境問題的一個(gè)重要體制性根源在于地方政府的發(fā)展主義特性。由于地方政府在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要作用，環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環(huán)境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環(huán)境問題整合進(jìn)地方政治面臨著兩個(gè)基本困境：首先，在緊迫度方面，發(fā)展中的地方面臨著更加緊迫的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題；其次，在尺度方面，環(huán)境議題超出了地方政府的關(guān)注范圍，地方政府處理環(huán)境問題在空間、時(shí)間和制度三個(gè)維度都是困難的?？臻g維度的困難是指，地方政府一般會(huì)認(rèn)為環(huán)境問題超出了其管轄范圍，應(yīng)該交由全國性政府去完成；時(shí)間維度的困難是，地方政府一般會(huì)認(rèn)為處理環(huán)境問題超出了其任期范圍。環(huán)境問題的出現(xiàn)不是一朝一夕的，其治理更是需要一個(gè)較長的時(shí)段，因此，政府官員并沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去在自己有限的任期內(nèi)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級(jí)政府的約束，在橫向上要面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的壓力，因此環(huán)境治理對(duì)于它們而言已經(jīng)超出了自身的職責(zé)范圍。地方政府的發(fā)展主義和其在治理污染問題上的激勵(lì)缺乏當(dāng)然也反應(yīng)在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發(fā)展和變遷的經(jīng)濟(jì)狀況。20世紀(jì)70年代，空氣污染治理的主要對(duì)象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進(jìn)入以酸雨治理為核心的第二階段，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為對(duì)硫等污染物進(jìn)行集中控制。從20世紀(jì)初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個(gè)中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費(fèi)方面采取節(jié)能措施、提高能源效率、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復(fù)合型特征日益增強(qiáng)，高濃度的一次污染和二次污染同時(shí)存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，特別是從近兩三年起，二次污染、復(fù)合污染、區(qū)域污染等這些名詞開始進(jìn)入公眾的視野，對(duì)政府和環(huán)保部門的環(huán)境績(jī)效構(gòu)成了較大的社會(huì)壓力。但二次污染物在很長一段時(shí)期內(nèi)，未被列入空氣污染物指標(biāo)體系，因?yàn)橐坏┝腥雱t意味著中國七成城市的空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績(jī)單”?？傮w而言，不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應(yīng)地發(fā)生變化，但是這種“倒逼”機(jī)制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善，真正從環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展以及公眾的健康出發(fā)進(jìn)行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個(gè)地方性的議題變成國家性的議題，在這個(gè)過程中，國家需要發(fā)揮首要作用。

（二）復(fù)合型區(qū)域型空氣污染形態(tài)和治理體制的困境中國近30年快速的工業(yè)化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內(nèi)集中出現(xiàn)。這些污染問題并不是國外上百年工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的污染問題的簡(jiǎn)單疊加，而是一種更加復(fù)雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型”和“區(qū)域性”①兩種特征。首先在“復(fù)合型”特征方面，中國現(xiàn)今的空氣污染是發(fā)達(dá)國家各個(gè)污染階段的濃縮體，快速工業(yè)化和城市化發(fā)展使得一次污染和二次污染同時(shí)集中出現(xiàn)。其次在“區(qū)域性”特征方面，關(guān)于空氣污染這個(gè)議題到底更具有地方性特征還是更具區(qū)域型特征，其實(shí)在國外就早有爭(zhēng)論（Switzer，1998：191－192）?？諝馕廴驹谄湓搭^上可能更多地來自固定點(diǎn)源污染，具有很強(qiáng)的地方性，但是空氣污染物會(huì)隨著氣象條件而長距離傳輸，因而經(jīng)常呈現(xiàn)出跨行政轄區(qū)界限的區(qū)域性特征。然而，相較于復(fù)合型和區(qū)域型的污染形勢(shì)，中國現(xiàn)行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴(yán)重的弊端。首先，現(xiàn)行的空氣污染控制是一種量化控制。在現(xiàn)行官員考核制度和激勵(lì)機(jī)制下，中央政府對(duì)地方政府考核一般采用、同時(shí)也被認(rèn)為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測(cè)度的指標(biāo)往往無法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標(biāo)是對(duì)上負(fù)責(zé)，完成指標(biāo)、做足數(shù)字。就空氣污染而言，政府關(guān)注的始終是“排放量”而不是“空氣質(zhì)量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)下有明確規(guī)定的某種污染物進(jìn)行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實(shí)狀況，真正的空氣質(zhì)量問題在很大程度上是無人負(fù)責(zé)的。這種單一總量的考核機(jī)制很難用以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的污染現(xiàn)狀，因此空氣污染治理的實(shí)際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區(qū)區(qū)隔的管理模式，以行政區(qū)劃為基本單位進(jìn)行考核和管理，各地之間難以進(jìn)行真正的協(xié)調(diào)治理。空氣污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，高速發(fā)展的城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化使得中國地區(qū)空氣污染一體化現(xiàn)象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區(qū)域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征，但是現(xiàn)行的環(huán)境管理還是沒有太多突破行政轄區(qū)區(qū)隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現(xiàn)了一些區(qū)域性大氣污染的試驗(yàn)，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯(lián)防聯(lián)控”，通過聯(lián)合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質(zhì)量。但是，這種區(qū)域性空氣污染治理目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒能形成一種長效的機(jī)制。目前，面對(duì)空氣污染的區(qū)域性特征，中國現(xiàn)有的制度架構(gòu)和政府體制中還沒有一種相對(duì)常態(tài)和成熟的制度安排以解決這一問題。復(fù)合型、區(qū)域型空氣污染時(shí)代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對(duì)于現(xiàn)行空氣污染治理體制，乃至整個(gè)治理體制會(huì)產(chǎn)生什么樣的沖擊呢？首先，復(fù)合性的空氣污染形態(tài)意味著以“指標(biāo)”為核心的考核和激勵(lì)機(jī)制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標(biāo)無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，現(xiàn)在的情況則是連這一點(diǎn)都難以為繼了。也就是說，傳統(tǒng)的通過指標(biāo)、配額方式進(jìn)行治理的方式已經(jīng)越來越低效；其次，區(qū)域性的空氣污染也意味著以行政轄區(qū)為區(qū)隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現(xiàn)有的考核體制下去解決轄區(qū)間的交互影響問題③，但是這種努力可以期待的績(jī)效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復(fù)雜議題的情況下，這種區(qū)隔化的管理方式不可避免地走到盡頭?？諝馕廴揪褪沁@樣一個(gè)議題：一個(gè)轄區(qū)的污染源可能對(duì)諸多其他地方帶來污染，同時(shí)，任何地方也不可能視其他地區(qū)的污染為于己無關(guān)。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強(qiáng)過水污染等其他跨域環(huán)境問題。

（三）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)不僅是一種客觀存在，更是一個(gè)社會(huì)和集體建構(gòu)的過程。雖然風(fēng)險(xiǎn)必定部分地來自于事實(shí)，但其更重要的部分在于大眾通過社會(huì)的公共交流對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡釋、界定和認(rèn)知的過程（Strydom，2002：84）。也正因?yàn)槿绱耍諝馕廴緦?duì)思考當(dāng)今中國國家和社會(huì)之間的關(guān)系形態(tài)也提供了很好的一個(gè)切入點(diǎn)?，F(xiàn)階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現(xiàn)了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現(xiàn)象，民眾在很大程度上已經(jīng)走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項(xiàng)污染物納入污染評(píng)估指標(biāo)體系的直接推動(dòng)力。早在政府作出反應(yīng)之前，民間就已經(jīng)開始了各種形式的空氣質(zhì)量調(diào)查，公眾、環(huán)保NGO和媒體持續(xù)關(guān)注PM2．5數(shù)值變動(dòng)，甚至走上街頭自主去監(jiān)測(cè)PM2．5數(shù)據(jù)；一些活躍的民間環(huán)保人士通過社會(huì)媒體引導(dǎo)公民參與空氣污染的測(cè)量，推動(dòng)政府的污染數(shù)據(jù)公開以及空氣污染立法進(jìn)程。環(huán)保人士潘石屹等人在微博上發(fā)起關(guān)于空氣質(zhì)量立法的動(dòng)議，倡議應(yīng)該對(duì)清潔空氣立法。社會(huì)的壓力最終促使環(huán)保部拿出了空氣污染治理的時(shí)間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質(zhì)量體系。為什么空氣污染這個(gè)議題突出地展現(xiàn)了這一點(diǎn)？傳統(tǒng)上，政府可以利用其對(duì)科學(xué)技術(shù)的掌握及其對(duì)話語的壟斷，來阻止污染等風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)入公眾的視野。對(duì)于政府而言，總是希望很好地去“管理風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，通過專家壟斷技術(shù)知識(shí)的定義和解釋，進(jìn)行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運(yùn)，2011：95－122）。但是，在面對(duì)空氣污染這樣的新型治理問題時(shí)，民眾卻并不會(huì)一味受制于國家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，民眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的直接感受者，能夠用自身的日常性知識(shí)，也就是“社會(huì)文化理性”（Fischer，2000：40－44），來對(duì)抗國家對(duì)于科學(xué)和技術(shù)理性的壟斷。國家與公民社會(huì)的這種新的力量格局，再加上長期以來國家對(duì)于公民表達(dá)的行政壓制、體制運(yùn)作中的協(xié)商不足等等，都更進(jìn)一步地導(dǎo)致了公民對(duì)政府不信任的累積和發(fā)酵。從這個(gè)角度講，我們看到了現(xiàn)代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題的出現(xiàn)賦予了人們加深和拓展民主的機(jī)會(huì)，推動(dòng)人們?nèi)ジ臃e極地進(jìn)行政治參與、公開討論和民主協(xié)商，理性面對(duì)危及公民切身利益和社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)作為一個(gè)普通公民對(duì)于自然問題以及人與自然關(guān)系問題的發(fā)言權(quán)，爭(zhēng)取公共決策者、技術(shù)專家以及普通公民之間更加平衡的權(quán)力－責(zé)任的關(guān)系。

二、保障型國家———國家角色再認(rèn)識(shí)

治理的尺度是一個(gè)描述性概念，但它同時(shí)也存在著一定的價(jià)值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協(xié)力治理等多種治理的趨勢(shì)整合起來。同時(shí)，這一概念也促使人們?nèi)ニ伎迹涸诿媾R諸如空氣污染這類新的議題時(shí)，怎樣在新的治理實(shí)踐中對(duì)尺度和空間進(jìn)行新的定義，治理的邊界怎樣被實(shí)體地和社會(huì)性地重構(gòu)？而這些又為我們改進(jìn)公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對(duì)現(xiàn)代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實(shí)踐中怎樣做出回應(yīng)和應(yīng)變？這一問題沒有一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，但是，本文認(rèn)為，事實(shí)上吉登斯所提出的“保障型國家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經(jīng)為我們思考這個(gè)問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個(gè)維度的思考，即：國家獨(dú)立于利益集團(tuán)來倡導(dǎo)環(huán)境政策的自主性、中央政府對(duì)于環(huán)境政策的貫徹力以及在環(huán)境議題上國家與社會(huì)的有序互動(dòng)問題。“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯(lián)系起來”———吉登斯將這種現(xiàn)象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個(gè)概念框架主要由兩個(gè)概念構(gòu)成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經(jīng)濟(jì)斂合（economicconvergence）”。吉登斯認(rèn)為，如果政治斂合和經(jīng)濟(jì)斂合兩者之間形成一種良好的互動(dòng)，就會(huì)系統(tǒng)性地推動(dòng)氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念———“保障型國家”。他認(rèn)為，國家應(yīng)該在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題時(shí)扮演“催化劑”、“協(xié)調(diào)員”的角色，鼓勵(lì)和支持多元的社會(huì)團(tuán)體共同推動(dòng)好的政策，同時(shí)確保環(huán)境治理的切實(shí)成效。為此，國家需要在以下幾個(gè)方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經(jīng)濟(jì)斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個(gè)具有高度關(guān)聯(lián)性的公共議題，是尋求政治經(jīng)濟(jì)斂合的一個(gè)典型例子；二是要讓氣候變化的關(guān)切深入到民眾的日常生活當(dāng)中；三是要避免讓政治資本流出這個(gè)政策領(lǐng)域。因?yàn)閷?duì)抗氣候變化需要長期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關(guān)切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對(duì)于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環(huán)境治理面臨的最大問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾問題，這個(gè)問題在本質(zhì)上是吉登斯悖論的一種表現(xiàn)。保障型國家應(yīng)該在這種矛盾中擔(dān)當(dāng)起環(huán)境議題倡導(dǎo)者的角色，致力于克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目性。事實(shí)上，空氣污染從一個(gè)地方性議題變成國家性議題也的確經(jīng)歷了一個(gè)過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發(fā)點(diǎn)是希望國家改變“去監(jiān)管化”的態(tài)度，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的國家調(diào)節(jié)。對(duì)于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對(duì)于地方保護(hù)主義利益、產(chǎn)業(yè)部門以及能源行業(yè)的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強(qiáng)“政治斂合”和“經(jīng)濟(jì)斂合”的各項(xiàng)政策在上令下達(dá)的過程中，往往經(jīng)過層層官僚制的過濾，再次被簡(jiǎn)化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行問題，是中國環(huán)境治理中關(guān)鍵的一環(huán)。在中國，量化考核和目標(biāo)責(zé)任制是國家能力建設(shè)的一個(gè)重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機(jī)會(huì)，從而確保國家的重大政策在地方的執(zhí)行以及地方官員對(duì)上級(jí)政府的忠誠。但事實(shí)上，現(xiàn)有方式并不能適應(yīng)環(huán)境治理中的諸多問題。一方面，環(huán)境指標(biāo)很多時(shí)候是復(fù)雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達(dá)到考核目標(biāo)往往操縱和扭曲真實(shí)的環(huán)境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個(gè)意義上講，量化管理和目標(biāo)責(zé)任制等管理方式事實(shí)上是削弱了而不是加強(qiáng)了國家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國家”的第二個(gè)意義向度。以空氣污染為代表的環(huán)境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強(qiáng)國家能力建設(shè)提供了一個(gè)場(chǎng)域。環(huán)境治理需要政府努力尋求環(huán)境政策的政治和經(jīng)濟(jì)斂合，使得環(huán)境意識(shí)和環(huán)境政策能很好地與國家其他政治經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來，保障環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)。

最后，保障型國家區(qū)別于早期環(huán)境主義以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)中“對(duì)抗國家”的思想，認(rèn)為應(yīng)該從現(xiàn)有的體制中尋求解決問題的途徑，這對(duì)在中國現(xiàn)有的政治體制下思考空氣污染等環(huán)境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會(huì)運(yùn)動(dòng)、抗?fàn)幷嗡坪跏且粋€(gè)古老的政治話題，現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也有很多集中于關(guān)注環(huán)境抗?fàn)?，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環(huán)境問題上，公民的相關(guān)行動(dòng)很多時(shí)候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有政治制度的權(quán)威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環(huán)境。從這個(gè)意義上講，公民社會(huì)和國家在這類議題上的關(guān)系更接近于合作主義或者協(xié)同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會(huì)的互動(dòng)和互強(qiáng)，通過理性的協(xié)商和審議以共同推動(dòng)高效的環(huán)境政策的產(chǎn)出和執(zhí)行是解決環(huán)境治理問題的應(yīng)然路徑。這也是現(xiàn)有政治體制之下中國環(huán)境治理的應(yīng)然方向。

三、結(jié)論

篇(6)

文化政策理念的持續(xù)運(yùn)用是在第二次世界大戰(zhàn)之后。西歐國家依據(jù)凱恩斯理論和社會(huì)民主主義的社會(huì)公正價(jià)值觀，建立了福利國家，政府通過立法形式承擔(dān)起社會(huì)福利的職能。此時(shí)，民族國家的文化政策主要以國民福利和藝術(shù)普及為宗旨，目標(biāo)集中在文化的精神層面，希望通過扶持高雅藝術(shù)、美學(xué)教育，恢復(fù)民族價(jià)值觀念和文化認(rèn)同。20世紀(jì)70年代，隨著西方國家社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起，文化民主的呼聲日益高漲，“人人享有文化”（cultureforeveryone）和“文化的公民權(quán)利”（civilrightforculture）成為時(shí)代的口號(hào)。文化政策涉及的范圍獲得了拓寬，開始要求深入到民眾日常生活中，使文化藝術(shù)為社會(huì)全體成員所接近。文化政策重視地方性與社區(qū)性的文化價(jià)值，強(qiáng)調(diào)接觸文化的機(jī)會(huì)和文化活動(dòng)的參與，因此地方性文化基礎(chǔ)設(shè)施以及社區(qū)文化活動(dòng)獲得了發(fā)展。20世紀(jì)80年代至90年代，經(jīng)濟(jì)衰退使得以社會(huì)政治目的為主的文化政策轉(zhuǎn)向了文化的經(jīng)濟(jì)效益，這段時(shí)期大型文化項(xiàng)目和文化旅游發(fā)展受到了更多的關(guān)注，文化產(chǎn)業(yè)日漸興起。同時(shí)，西方政府普遍面臨削減預(yù)算的壓力，美國的新自由主義思潮①與英語國家的“新公共管理”（NewPublicManagement）措施開始逐步滲透到西方各國的公共文化藝術(shù)部門中。九十年代末以來，伴隨著全球化進(jìn)程所帶來的文化沖突與文化經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢(shì)，文化開始被視為一種發(fā)展資源，除了其巨大的經(jīng)濟(jì)潛力和社會(huì)整合力以外，文化更是被塑造成為地區(qū)積極而整體的社會(huì)重建（或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型）的發(fā)展策略，甚至被上升到戰(zhàn)略地位——國家或地區(qū)的軟實(shí)力。以上主要是從西方民族國家內(nèi)部政策發(fā)展脈絡(luò)來談的，尚未牽涉信息和通訊技術(shù)對(duì)該領(lǐng)域的深遠(yuǎn)影響，而國際間的文化政策也未納入視野中……事實(shí)上，眾多復(fù)雜的社會(huì)因素影響并制約著當(dāng)代民族國家文化政策的發(fā)展思路，各個(gè)國家應(yīng)對(duì)策略也會(huì)有所不同。當(dāng)代文化政策急速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景，以及它所帶來的文化與社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系，引發(fā)了人文和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)Υ说年P(guān)注。20世紀(jì)70年代，“文化政策研究”這個(gè)詞在西方英語國家中被提出，它經(jīng)由文化經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和阿克倫（Akron）大學(xué)的都市研究中心的成立而開展學(xué)術(shù)活動(dòng)。之后有固定舉辦會(huì)議探討經(jīng)濟(jì)、社會(huì)理論和藝術(shù)等主題，以及關(guān)于政策及計(jì)劃評(píng)量等主要研究。[1]（P42-43）文化政策研究是一個(gè)跨學(xué)科研究領(lǐng)域。一般意義上來說，它是公共政策研究的一個(gè)分支，通過運(yùn)用政治學(xué)和行政學(xué)的原理及模型，對(duì)國家、地方和團(tuán)體層面文化政策制定、執(zhí)行與評(píng)估進(jìn)行相關(guān)性研究，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)，提高文化政策質(zhì)量。有人稱之為文化政策的工具研究路徑或者說是定位于政策的研究。同時(shí)，文化政策另一個(gè)不可忽略的研究范式即為文化研究范式，也有人稱之為批判性文化政策研究。前者是運(yùn)用“工具性知識(shí)”（instrumentalknowledge）②，以政策建構(gòu)、政策的實(shí)施和評(píng)估相關(guān)內(nèi)容為研究對(duì)象，偏重于實(shí)際操作層面的政策相關(guān)性的應(yīng)用研究。后者則運(yùn)用“批判性知識(shí)”（criticalknowledge），從人類文化藝術(shù)發(fā)展歷史中理解歷史上政策制定及其對(duì)后來的發(fā)展和應(yīng)用的影響，分析各類文化政策可能導(dǎo)致的治理問題、文化與權(quán)力關(guān)系問題和身份以及意義相關(guān)內(nèi)容在社會(huì)中的作用等等。兩種研究范式對(duì)文化政策研究來說同等重要。有學(xué)者認(rèn)為，文化政策研究是建立在“實(shí)用”和“批判”兩種話語之上的，它既涉及藝術(shù)人文話語，同時(shí)又涉及政治經(jīng)濟(jì)手段，因此，學(xué)科內(nèi)部學(xué)術(shù)傳統(tǒng)有存在不一致的因素，甚至對(duì)抗的焦點(diǎn)。[2]本文重點(diǎn)介紹從文化研究路徑進(jìn)入文化政策研究領(lǐng)域的幾位學(xué)者，他們與普通政策研究學(xué)者一樣，也關(guān)注國家、社會(huì)和公民之間的利益制衡，但他們探討問題的側(cè)重點(diǎn)則主要集中在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)理論和藝術(shù)生產(chǎn)之間的關(guān)系上。當(dāng)看到文化與社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜化，他們開始不滿足于傳統(tǒng)文化研究領(lǐng)域，認(rèn)為文化研究雖然具有文本的解構(gòu)意義，但脫離了政策制定及行政，因此現(xiàn)實(shí)的“政治性”是有限的。他們希望拓展文化研究的視域，通過深入當(dāng)今社會(huì)文化機(jī)制的研究，確立實(shí)踐上的學(xué)術(shù)建構(gòu)價(jià)值。所以，他們把研究對(duì)象定位在文化政策領(lǐng)域，并以更積極的姿態(tài)介入政府政策議程的評(píng)議上。與政策研究不同，他們的關(guān)注點(diǎn)不在具體操作方法上，而更多地傾向于理論與政治方面的意義。政策導(dǎo)向的文化研究，其思想淵源主要包括法蘭克福學(xué)派的社會(huì)批判理論、英國伯明翰學(xué)派的文化理論、?？碌脑捳Z分析和治理性理論、哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論、布爾迪厄的文化社會(huì)學(xué)理論、葛蘭西的文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論以及后的接合理論等等。[3]他們致力于通過對(duì)文化政策歷史發(fā)展的梳理以及對(duì)文化機(jī)制運(yùn)作的解析，進(jìn)一步理解文化與社會(huì)的關(guān)系，通過認(rèn)可或合作來干預(yù)文化領(lǐng)域。他們認(rèn)為這是知識(shí)分子積極參與文化的一個(gè)重要方面。

二、本尼特的文化政策研究

托尼•本尼特①是文化研究領(lǐng)域較早提出把“把政策引入文化研究之中”并致力于解決現(xiàn)實(shí)問題，介入文化政策制定議程的學(xué)者。他批評(píng)傳統(tǒng)的文化研究并不像許多倡導(dǎo)對(duì)抗的激進(jìn)主義者那樣具有變革和解放力量，更多時(shí)候它只是文本修辭上的幻影；他認(rèn)為需要把文化研究在理論上和政治上的種種爭(zhēng)論，更深入地根植于各種現(xiàn)實(shí)環(huán)境之中，尤其要關(guān)注文化權(quán)力的制度層面。因此，他從傳統(tǒng)文化研究領(lǐng)域?qū)Ω鹛m西式“文化霸權(quán)”的偏好，轉(zhuǎn)向以?？率健爸卫硇浴狈治?，把文化政策研究作為行動(dòng)實(shí)踐的入口，拓展了文化研究的范疇。對(duì)文化的界定，是文化研究的起點(diǎn)。本尼特主張?jiān)诮o文化下定義時(shí)，需考慮政策問題，區(qū)分不同區(qū)域的文化，以辨析不同的治理技術(shù)、政治關(guān)系等，以確立適當(dāng)?shù)挠嗅槍?duì)性的研究方法。[4]（P157-158，166）本尼特在《把政策引入文化研究之中》（1992）提出：把“政策”理論地、實(shí)踐地、制度地引入“文化研究”，這樣可以糾正文化研究在機(jī)制領(lǐng)域中的缺失。本尼特將文化研究的路徑從文化與權(quán)力之間的關(guān)系轉(zhuǎn)向了文化的治理性問題。他指出18世紀(jì)晚期和19世紀(jì)新社會(huì)管理領(lǐng)域的出現(xiàn)，使得在特定知識(shí)框架中組織和使用文化資源的方式構(gòu)建了人們的生活方式，在這個(gè)意義上，文化應(yīng)被視為既是治理的對(duì)象又是治理的工具。本尼特在批判性評(píng)論“文化研究”所界定的具有豐富人類學(xué)意義的文化定義之后，指出“文化研究”忽視了某些研究領(lǐng)域的有機(jī)層面。譬如，文化也是一系列歷史特定的制度所形成的治理關(guān)系，目標(biāo)是通過審美智性文化的形式、技術(shù)和規(guī)則的社會(huì)體系實(shí)現(xiàn)廣大人口的思想行為的轉(zhuǎn)變。它可以被看作是現(xiàn)代化早期社會(huì)生活特有的日益治理化過程的一部分。[4]（P159、162、163）本尼特在《文化：改革者的科學(xué)》（1998）一書中進(jìn)一步延伸了這個(gè)觀點(diǎn)，把文化政策放置于文化研究的中心地帶，指出：政策是文化構(gòu)成的重要部分，正是因?yàn)檫@種文化、政策和管制領(lǐng)域的聯(lián)結(jié)，才建構(gòu)了我們所繼承的文化及知識(shí)分子所進(jìn)行的活動(dòng)。[5]（P197-198）本尼特的文化政策研究主要圍繞著兩個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行組織的：一個(gè)是在文化研究范圍中，對(duì)文化政策研究領(lǐng)域進(jìn)行分析和實(shí)際參與其中的總體理論背景的歷史研究，包括文化與政府治理之間的關(guān)系等，關(guān)注藝術(shù)、文化、政府如何行動(dòng)作用于社會(huì)；另一個(gè)是探討作為文化技術(shù)的博物館、美術(shù)館、圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)在組織文化和統(tǒng)治的現(xiàn)代關(guān)系方面所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，以及一系列公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)作所構(gòu)成的文化體制，它們對(duì)整體社會(huì)的發(fā)展所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)作用。[6]（P25-26）前者的代表作包括《把政策引入文化研究之中》、《文化：改革者的科學(xué)》、《文化與治理性》等，后者的代表作包括：《文化功用的倍增》[7]、《博物館的誕生》[8]、《超越記憶的過去：進(jìn)化、博物館和殖民主義》[9]等。在“文化研究”與“文化政策研究”兩者之間關(guān)系上，本尼特肯定了文化政策的界定和研究是有其自身的特性和歷史的，但他不是要探究一般性的政策范疇，而是要利用文化研究既有的成果和獨(dú)特的視角重新審察文化政策。對(duì)此，本尼特主要運(yùn)用?？碌睦碚摲妒絹硖接懖┪镳^的歷史、文化管理的現(xiàn)代形式、文化政策等具體文化實(shí)踐領(lǐng)域，同時(shí)，也吸收了其他理論家的分析話語和科學(xué)研究。[10]（P199-216）因此，從本質(zhì)上來說，政策只是本尼特探究文化與社會(huì)之間關(guān)系的一個(gè)切入點(diǎn)，其研究方法的起步及研究的最終歸宿還是文化研究，目的是對(duì)政策制定者和執(zhí)行者產(chǎn)生積極作用。在本尼特看來，運(yùn)用“文化研究”理論范式，可以批判性地去理解：文化政策在作為描述現(xiàn)代社會(huì)的政府與文化之間特殊的關(guān)系結(jié)構(gòu)中的作用。反過來，文化在現(xiàn)代社會(huì)是處于被管理和經(jīng)營的不斷變化的復(fù)雜形態(tài)之中的，如果文化研究脫離這樣的背景，必然會(huì)面臨理論和現(xiàn)實(shí)上的困境。所以，兩者的研究是相輔相成的。本尼特認(rèn)為，文化研究在此之前也有關(guān)注過政策問題，但局限于文化研究所代表的理論敘述方式，沒有充分注意到制約文化不同領(lǐng)域的制度狀況，他試圖在批判分析和政策定位之間建立更加緊密的關(guān)系。[11]

三、米勒和尤帝斯的文化政策研究

喬治•尤帝斯、托比•米勒及賈斯汀•劉易斯①等人分別編著的《文化政策》[12]、《批判性文化政策研究讀本》[13]在文化政策研究領(lǐng)域具有一定的代表性，走的也是文化研究路徑，強(qiáng)調(diào)知識(shí)分子獨(dú)立批判立場(chǎng)。他們運(yùn)用話語和權(quán)力分析方法，歷史地揭示了文化政策和制度背后潛藏的規(guī)訓(xùn)和控制技術(shù)；通過根本性的語境重建，從而以批判的立場(chǎng)有效地介入文化政策領(lǐng)域。他們批評(píng)傳統(tǒng)文化研究盡管有明確的推動(dòng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的政治議程，但過度偏重于文本政治分析，是“革命修辭”（revolutionaryrhetoric）。認(rèn)為文化研究如果要進(jìn)一步發(fā)展，就必須關(guān)注作為社會(huì)文化治理體系重要構(gòu)成部分的文化政策，所以他們更期望通過文化政策研究的導(dǎo)入產(chǎn)生一種新的領(lǐng)導(dǎo)象征，即以“改革志業(yè)”（reformistvocation）促使社會(huì)發(fā)生改變?！杜行晕幕哐芯孔x本》作為一本選輯，除了對(duì)批判性文化政策研究作了理論介紹以外，它還以不同學(xué)者在這一領(lǐng)域的代表性成果，建立起批判性文化政策研究領(lǐng)域的基本范式和研究方法。米勒和尤帝斯在《文化政策》一書中，首先從對(duì)文化與政策之間的關(guān)聯(lián)，以及文化政策的歷史與理論的探討開始，展開文化政策的宏觀和微觀研究。他們認(rèn)為：文化與政策主要在美學(xué)和人類學(xué)兩方面產(chǎn)生關(guān)聯(lián)：從美學(xué)層面上看，美學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)是歷史形塑的，文化起著指標(biāo)作用，以區(qū)分品味和身份；從人類學(xué)層面上看，文化意指根植于語言、宗教、習(xí)慣、時(shí)代和空間的人們的生活方式。文化政策則是聯(lián)結(jié)美學(xué)創(chuàng)造力和集體生活方式的組織力量，它借助系統(tǒng)、規(guī)范的行動(dòng)引導(dǎo)，通過資金分配（或補(bǔ)助）和民眾教育的方法來決定文化的走向，并由相關(guān)組織機(jī)構(gòu)采納執(zhí)行，以完成目標(biāo)。[14]（P1、6）米勒和尤帝斯認(rèn)為，決定文化政策形成的參數(shù)包括六個(gè)方面的要素：其一，治理性（governmentality），這個(gè)概念來源于?？?，本來是用于解釋現(xiàn)代性的行政設(shè)施，現(xiàn)代國家的興起及其對(duì)個(gè)人的社會(huì)調(diào)控權(quán)力，米勒和尤帝斯借此概念把國家與公民關(guān)系的基礎(chǔ)從司法型逐漸向管理型與技術(shù)型轉(zhuǎn)變。[15]其二，品味性（standardsoftaste），在他們看來將品味哲學(xué)化的過程是與現(xiàn)代政府同時(shí)生發(fā)的，品味的形成就是文化管理或文化政策。其三，道德性，文化政策是把治理性和品味相結(jié)合，在個(gè)人或公眾層面上，形塑與管理倫理不完整的主體。其四，競(jìng)爭(zhēng)性，它體現(xiàn)在與社會(huì)政治的競(jìng)爭(zhēng)，國家所有的文化補(bǔ)助支出，都要有補(bǔ)助的借口。市場(chǎng)機(jī)制和政府管控機(jī)制都無法單一運(yùn)作，將文化同時(shí)當(dāng)作是樂趣（憑藉著市場(chǎng)）和進(jìn)步（憑藉著政府）的觀念，在許多文化政策中是居于中心位置的。其五，認(rèn)同性，政府的計(jì)劃要既符合國家認(rèn)同又要符合超國家認(rèn)同。通過文本解讀可以發(fā)現(xiàn)，許多國家的文化政策其實(shí)是源于在地化和全球化之間的特殊關(guān)系。其六，文化公民權(quán)，它經(jīng)由教育、習(xí)俗、語言、藝術(shù)和宗教，達(dá)成“自身文化”譜系的保存與發(fā)展；它關(guān)系到文化多樣性背景下對(duì)差異的承認(rèn)。[14]（P4-29）研究方法上，米勒和尤帝斯把文化政策作為一個(gè)轉(zhuǎn)變場(chǎng)域，通過批判理論尋求把知識(shí)結(jié)合到進(jìn)步型的社會(huì)改變、社會(huì)運(yùn)動(dòng)，并以此位置思考權(quán)力、授權(quán)和責(zé)任問題。所以，他們的研究不是有關(guān)效率、效度和描述的政策研究，而是以理論、歷史和政治為起點(diǎn)的文化研究。[14]（P3-4）他們認(rèn)為：了解文化政策并介入它，是參與文化的一個(gè)重要部分，該途徑可以更深層次的接觸到文化的制度層面，拓展激進(jìn)民主的文化政治。后來在劉易斯和米勒主編的《批判性文化政策研究讀本》序言中，這一思想得到了更為明確的論述：“文化政策研究的批判路徑是一個(gè)改良工程，它既需要理解文化政策傳統(tǒng)上被采納的方式，又需要理解嚴(yán)謹(jǐn)而富有想象力的其他方式。它還意味著有必要將進(jìn)步的社會(huì)文化運(yùn)動(dòng)和技術(shù)官僚聯(lián)系在一起。文化政策研究的批判路徑既需要理論上的挖掘，又需要實(shí)用的其他選擇”。[16]

篇(7)

關(guān)鍵詞：貧困治理；治理能力；提升路徑

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）03-0031-04

DOI：10.13483/ki.kfyj.2015.03.007

貧困與貧困治理是一個(gè)全球性的話題。即使在西方發(fā)達(dá)國家，貧困依然是困擾性的社會(huì)問題?，F(xiàn)代化和貧困化共生共存是當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)顯著特征。盡管在過去的20世紀(jì)，人類社會(huì)取得巨大進(jìn)步，但是緩解與消除貧困仍然是21世紀(jì)人類社會(huì)面臨的重要任務(wù)。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是世界上貧困治理成效最為顯著的國家之一。自20世紀(jì)80年代以來，我國政府所實(shí)施的貧困治理戰(zhàn)略在緩解貧困地區(qū)的絕對(duì)貧困狀態(tài)方面取得重大進(jìn)展。世界銀行2013年的《世界發(fā)展指標(biāo)》稱，中國極度貧困人口占世界極度貧困人口總數(shù)的比例從1981年的43%下降至2010年的13%。但我國絕對(duì)貧困人口的基數(shù)仍然很大，截至2013年貧困人口仍有8249萬，貧困發(fā)生率為8.5%。貧困發(fā)生率超過20%的有（28.8%）、甘肅（23.8%）、貴州（21.3%）、新疆（19.8%）、云南（17.8%）和青海（16.4%）等少數(shù)民族比例較高的6個(gè)省份?！敖^對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”依然是全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。貧困治理是任何一個(gè)現(xiàn)代政府不可推卸的歷史責(zé)任，貧困治理能力也是政府治理能力題中應(yīng)有之義。因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，探討政府貧困治理能力及其提升路徑問題，無疑具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、貧困治理：政府不可回避的責(zé)任

在世界各國貧困治理實(shí)踐中，基于自然環(huán)境、政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化背景等方面的差異，貧困治理所需解決的問題不可能相同，也不是單一的。然而，無論在哪個(gè)國家和地區(qū)，無論引發(fā)貧困的原因有多么不同，貧困治理都是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。我國是社會(huì)主義國家，又處于社會(huì)主義初級(jí)階段，貧困治理是政府義不容辭的責(zé)任。這既是世界各國政府的共性使然，也是由社會(huì)主義本質(zhì)所決定的。

首先，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國政府的必然選擇。政府介入貧困治理的一個(gè)依據(jù)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中不可避免的失靈現(xiàn)象。不同于政府運(yùn)作的公平原則，市場(chǎng)運(yùn)作是由優(yōu)勝劣汰的效率法則主導(dǎo)，使得市場(chǎng)能力不足的群體陷入貧困境地。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的“馬太效應(yīng)”。目前貧困發(fā)生率較高的省份主要集中于西部地區(qū)，一定程度上是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域不均衡發(fā)展引發(fā)的后果。貧困群體由于人力資本和社會(huì)資本的雙重缺失，難以在勞動(dòng)力市場(chǎng)上就業(yè)，因而處于就業(yè)權(quán)和保障權(quán)的貧困狀態(tài)。實(shí)踐證明，市場(chǎng)不是解決所有社會(huì)問題的靈丹妙藥，在解決社會(huì)問題過程中，政府的介入是必然的，“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門，最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上許多國家中，公共組織是公民的‘最后的依靠’，他們正是通過不把效率置于至高之上的地位來立足于社會(huì)的”。政府是貧困群體的依靠對(duì)象，他們要擺脫貧困狀態(tài)或者打破貧困循環(huán)需要政府建立社會(huì)保護(hù)政策進(jìn)行干預(yù)。例如，聯(lián)合國191個(gè)成員國一致通過旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。

其次，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是社會(huì)主義本質(zhì)的具體體現(xiàn)。我國長期以來形成了以政府為主導(dǎo)的貧困治理體制，政府主導(dǎo)一直是我國貧困治理的基本經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義公有制的建立，為我國從根本上消滅貧困問題奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，當(dāng)前社會(huì)生活中的貧困現(xiàn)象只是初級(jí)階段生產(chǎn)力發(fā)展不充分的表現(xiàn)。我國政府向來高度重視貧困治理問題，堅(jiān)持效率和公平相統(tǒng)一的價(jià)值取向。“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，既要追求資源配置的效率目標(biāo)，也要兼顧公平原則，更要對(duì)貧困地區(qū)采取有效的扶持政策。”20世紀(jì)80年代以來，政府廣泛動(dòng)員全社會(huì)的力量，按照統(tǒng)一部署，有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地長期開展貧困治理行動(dòng)，這在世界上是絕無僅有的。特別是針對(duì)貧困群體主要集中于西部地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，在20世紀(jì)末推行“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，以政策干預(yù)解決貧困地區(qū)的發(fā)展問題。我國是目前全球唯一提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半目標(biāo)的國家。鑒于2013年底我國還有8 249萬貧困人口的現(xiàn)實(shí)，2014年，國務(wù)院決定將每年的10月17日設(shè)為“扶貧日”，以動(dòng)員社會(huì)更為廣泛的力量共同推進(jìn)貧困治理?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”國家戰(zhàn)略的推出，更是為西部貧困地區(qū)的發(fā)展進(jìn)一步提速。

最后，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是社會(huì)和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。貧困問題已經(jīng)是中國和諧社會(huì)建設(shè)中的一大隱憂，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)“短板”。在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府貧困治理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)系到貧困群體的生活問題，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。我國目前社會(huì)生活中的一些失范現(xiàn)象和越軌問題往往與貧困相關(guān)聯(lián)。貧困治理在現(xiàn)代社會(huì)里不僅是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)關(guān)乎社會(huì)安全的政治問題。鑒于我國貧困群體依然高達(dá)8000萬，貧困問題不能僅靠貧困者的自發(fā)努力來解決，政府要增強(qiáng)貧困治理的自覺性，自上而下地整合多種貧困治理資源來消除貧困。政府積極參與貧困治理是加強(qiáng)和改善民生，提高政府合法性的途徑。政府在貧困治理過程中通過以人為本、以發(fā)展為導(dǎo)向的執(zhí)政理念，著眼于提高貧困人口的自主脫貧能力，構(gòu)建社會(huì)發(fā)展成果共享機(jī)制，進(jìn)而保證貧困群體從社會(huì)發(fā)展中受益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問題的源頭治理，從根本上維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、政府貧困治理能力的基本要素

毋庸置疑，貧困治理是客觀存在的政府責(zé)任，關(guān)鍵問題是政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，而政府貧困治理能力的高低關(guān)系到這種責(zé)任能否實(shí)現(xiàn)?！爸卫硪辉~的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要?！必毨е卫硪簿褪侵卫碇黧w運(yùn)用一定的方式滿足貧困群體需要的過程。在貧困治理過程中，政府不再是唯一的治理主體，但政府通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)來塑造多元主體的關(guān)系；貧困治理方式則是政府通過制度供給，來保障貧困治理的實(shí)施和可持續(xù)性；貧困治理目標(biāo)也不限于以物質(zhì)資源滿足需要，而是更多地為貧困群體創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，政府貧困治理能力的基本要素包括結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力、制度保障能力和機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力。

（一）貧困治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力

貧困治理結(jié)構(gòu)是近年來國際社會(huì)在貧困治理研究和實(shí)踐中提出的一個(gè)概念，是把貧困理論與治理理論相結(jié)合的一種嘗試。貧困治理結(jié)構(gòu)是在貧困治理過程中對(duì)多元主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的一種規(guī)定，是形成多元共治格局的基礎(chǔ)。貧困治理結(jié)構(gòu)能充分利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方面的力量，吸納一切可用資源投入貧困治理行動(dòng)，解決政府貧困治理資源不足的問題；通過嚴(yán)格規(guī)范治理主體的責(zé)、權(quán)、利，達(dá)到合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果；通過動(dòng)員作為治理對(duì)象的貧困群體，塑造他們?cè)谪毨е卫碇械闹黧w意識(shí)。在貧困治理結(jié)構(gòu)中，貧困治理的行動(dòng)主體不再限于政府，社會(huì)組織、企業(yè)組織和貧困者自身都可能是行動(dòng)的參與者。但是，貧困治理結(jié)構(gòu)必須由政府建構(gòu)，因?yàn)槊鎸?duì)分散的多元主體，只有政府才能把各方面的資源整合起來，投入到貧困治理行動(dòng)中。特別是我國業(yè)已形成的以各級(jí)政府為主體的組織體系是貧困治理結(jié)構(gòu)不可或缺的組成部分。政府優(yōu)化貧困治理結(jié)構(gòu)的能力體現(xiàn)為：一是政府通過經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策引導(dǎo)貧困治理資源配置，創(chuàng)造有利于貧困治理的政策環(huán)境；二是政府動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)組織參與貧困治理，逐步形成貧困治理中“一核多元”的治理格局；三是政府監(jiān)管企業(yè)和社會(huì)組織的貧困治理行為，確保貧困治理行動(dòng)的公益性和福利性。

（二）貧困治理的制度保障能力

制度的本質(zhì)是對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整，有效的制度能夠?yàn)閭€(gè)體提供有效的利益激勵(lì)機(jī)制和充分的自由選擇空間，同時(shí)，也提供了利益約束機(jī)制以規(guī)范人們追求利益的行為。經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)力的發(fā)展為消除絕對(duì)貧困問題提供了充分的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求利潤為導(dǎo)向的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全的情況下，人們往往由于過度關(guān)注和追求效率而不可避免地對(duì)公平構(gòu)成損害，導(dǎo)致貧富差距日益擴(kuò)大，從而使相對(duì)貧困現(xiàn)象更加凸現(xiàn)。因此，政府需要通過建立相應(yīng)的制度規(guī)范對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷進(jìn)行矯正，以制度規(guī)范來保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，在當(dāng)前的貧困治理實(shí)踐中，一些投機(jī)行為和違規(guī)現(xiàn)象也是客觀存在的，迫切需要通過制度建設(shè)來加以約束和規(guī)范。政府在貧困治理中的制度保障能力體現(xiàn)為：一是運(yùn)用掌握的公共權(quán)力進(jìn)行制度供給，建立社會(huì)正式運(yùn)行規(guī)則，保障貧困群體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；二是合理引導(dǎo)非正式規(guī)則，對(duì)社會(huì)上業(yè)已存在的那部分合理的規(guī)則予以正式承認(rèn)，如把社會(huì)互助的文化傳統(tǒng)上升到制度層面；三是制定制度的執(zhí)行機(jī)制，確保制度得以執(zhí)行，使貧困群體真正享受到制度所帶來的福祉。

（三）貧困治理的機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力

政府有責(zé)任為社會(huì)成員提供發(fā)展機(jī)會(huì)，唯其如此，政府才能證明其存在的正當(dāng)性和合法性。對(duì)于大部分貧困者而言，他們正是缺少相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致發(fā)展權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度出發(fā)，貧困可以被視為因發(fā)展權(quán)被剝奪而導(dǎo)致的發(fā)展不充分現(xiàn)象。同其他社會(huì)群體相比，貧困群體所擁有的社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)最為稀少，“先賦性”的優(yōu)勢(shì)機(jī)會(huì)談不上，在自致性取向的機(jī)會(huì)獲得中，他們也處于被動(dòng)的甚至是無奈的境地。即使在美國的種族改革中，受益的是黑人的中產(chǎn)階層，黑人中的底層受到種族和階級(jí)的雙重歧視，依然是“真正的窮人”。對(duì)于缺少社會(huì)資源的貧困群體而言，發(fā)展機(jī)會(huì)就是保證群體內(nèi)每一個(gè)社會(huì)成員都能被公平地對(duì)待，都有機(jī)會(huì)發(fā)揮人的自身潛能和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是被排斥在社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程發(fā)展之外。政府在貧困治理中的機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力體現(xiàn)為：一是通過發(fā)展生產(chǎn)力為社會(huì)成員提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，只有持續(xù)的發(fā)展才能為社會(huì)成員的發(fā)展拓展空間；二是消除各種社會(huì)排斥現(xiàn)象，為貧困群體共享社會(huì)發(fā)展成果創(chuàng)造條件；三是提高貧困群體的發(fā)展能力，使他們同樣能夠分享社會(huì)發(fā)展成果，獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

三、政府貧困治理能力提升的路徑選擇

當(dāng)前我國正進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府承擔(dān)著更為艱巨的貧困治理任務(wù)。政府貧困治理既面臨著巨大歷史機(jī)遇，也面臨著前所未有的時(shí)代挑戰(zhàn)。因此，政府應(yīng)積極吸取世界其他國家貧困治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，采取一系列積極措施，提升貧困治理能力，確保政府貧困治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（一）優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量的有機(jī)結(jié)合

我國長期以來形成的以政府為主導(dǎo)的體制在過去的貧困治理實(shí)踐中發(fā)揮著重要功能。但是，政府主導(dǎo)型體制的治理績(jī)效呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的特征。在新階段的貧困治理實(shí)踐中，政府以貧困治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與貧困治理，以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)型體制的不足，形成貧困治理的長效機(jī)制。

首先，厘清政府與市場(chǎng)的職能界限。政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任并不意味著政府要包辦一切。雖然政府在貧困治理中處于不可替代的主導(dǎo)地位，但政府也存在資源不足、效率不高等缺陷。因此，必須優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，正確界定政府在貧困治理中的職能，防止政府在實(shí)踐中的“越位”和“缺位”現(xiàn)象出現(xiàn)。政府貧困治理職能主要體現(xiàn)在目標(biāo)凝聚、資源整合、工具創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任監(jiān)督等方面。貧困治理同樣離不開市場(chǎng)機(jī)制的作用和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以商品交換作為基本前提的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，能夠推動(dòng)貧困者尋找新的生產(chǎn)要素，刺激他們分享市場(chǎng)分工帶來的利益，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率，取得更好的經(jīng)濟(jì)效益。在貧困治理實(shí)踐中，政府應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，使貧困地區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)組織的資金、技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營等優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來；用經(jīng)濟(jì)利益作為紐帶在經(jīng)濟(jì)組織與貧困群體之間建立契約關(guān)系，推動(dòng)貧困群體參與市場(chǎng)活動(dòng)。

其次，構(gòu)建多元的貧困治理組織體系。在以政府為主體的貧困治理戰(zhàn)略中，我國貧困治理體系的運(yùn)作主要依靠行政組織，由此建立了一套龐大的從上至下的“科層式”的貧困治理組織體系。在這樣的組織體系中，盡管動(dòng)員了廣泛的社會(huì)力量參與，但社會(huì)組織往往被納入行政序列，變成了準(zhǔn)政府行為，這在一定程度上弱化了政府在貧困治理中的帶動(dòng)力和影響力。那些沒被納入行政序列的草根性社會(huì)組織，則因合法性不足而在貧困治理實(shí)踐中處于尷尬境地。政府在貧困治理中的具體行動(dòng)是重要的，但更重要的是政府的目標(biāo)凝聚能力和資源整合能力。貧困治理要以政府的行為帶動(dòng)、組織和影響多方面組織參與治理行動(dòng)。構(gòu)建多元的貧困治理組織體系，政府要采取以下措施：一是保障具有官方背景社會(huì)組織運(yùn)作的獨(dú)立性，使其貧困治理行動(dòng)由現(xiàn)在的準(zhǔn)政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g行為；二是引導(dǎo)和扶持民間組織參與貧困治理，逐步改善民間組織參與貧困治理活動(dòng)的社會(huì)環(huán)境；三是建立國際交流合作平臺(tái)，鼓勵(lì)國際組織參與國內(nèi)的貧困治理，統(tǒng)籌運(yùn)用國際國內(nèi)兩種治理資源。

最后，建立貧困群體參與貧困治理的機(jī)制。由貧困者參與形成的自下而上的貧困治理機(jī)制是整個(gè)貧困治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。國際組織貧困治理的經(jīng)驗(yàn)表明，讓貧困者參與貧困治理行動(dòng)，借助群體力量獲取和提高適應(yīng)市場(chǎng)的能力，是貧困治理取得成功的關(guān)鍵；反之，缺少貧困者的積極參與，政府的貧困治理計(jì)劃則難以有效推行。政府要為貧困者主動(dòng)參與貧困治理創(chuàng)造條件：一是鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困群體建立互的經(jīng)濟(jì)合作組織，加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)營能力，化解在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的原子化困境；二是推動(dòng)參與式規(guī)劃，形成貧困者主動(dòng)參與貧困治理決策的有效渠道；三是為貧困者監(jiān)督政府貧困治理政策的執(zhí)行過程創(chuàng)造條件。

（二）政府要加強(qiáng)貧困治理制度建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公平正義

當(dāng)前我國政府貧困治理的制度建設(shè)相對(duì)滯后，造成各級(jí)政府只注重貧困治理的暫時(shí)效果，沒有建立貧困治理的長效機(jī)制。任何制度都必然是內(nèi)在約束和保障性的有機(jī)統(tǒng)一，制度對(duì)運(yùn)行主體和作用對(duì)象都同時(shí)具有保障和約束作用。我國的貧困治理已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，為從根本上保障貧困治理成果，政府要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，從制度層面推進(jìn)貧困治理。

首先，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國城鄉(xiāng)居民的最低生活保障體系已經(jīng)基本建立，這一制度對(duì)保障城鄉(xiāng)低收入群體的生活起著不可替代的作用，為城鄉(xiāng)貧困群體構(gòu)建一張“安全網(wǎng)”。與此同時(shí)，我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是很低的，覆蓋范圍也有限，依然有大量的貧困群體沒有被納入城鄉(xiāng)最低生活保障之中。鑒于最低生活保障制度的“兜底”功能，把貧困人口和貧困家庭全部納入低保范圍成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的改革方向包括：一是逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以居民生活金的名義向符合條件的居民發(fā)放；二是適應(yīng)戶籍制度改革，逐步把符合條件的農(nóng)民工家庭納入最低生活保障；三是提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的籌資層次，短期內(nèi)增加省級(jí)財(cái)政的投入，最終由中央財(cái)政承擔(dān)。

其次，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度。最低生活保障制度在收入方面滿足了居民的需要，但他們還有其他方面的需要也要加以滿足。我國新出臺(tái)的社會(huì)救助政策逐漸走向綜合性救助，其內(nèi)容既包括生存性救助，也涵蓋發(fā)展性救助。既注重傳統(tǒng)生活救助，又包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助等方面。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國社會(huì)救助制度改革和發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該以國家財(cái)政撥款為主，積極倡導(dǎo)和利用社會(huì)捐助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助和慈善事業(yè)的有效銜接，緩解城鄉(xiāng)貧困現(xiàn)象。城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的改革方向?yàn)椋阂皇沁M(jìn)一步制定《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施意見，確保主要措施在各地落實(shí)；二是消除社會(huì)救助中的戶籍排斥現(xiàn)象，逐步把城市農(nóng)民工群體納入社會(huì)救助的范圍。

最后，完善社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是人類社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的產(chǎn)物，更是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要標(biāo)志。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，一部分群體因?yàn)橄忍斓幕蛘吆筇斓脑虮贿吘壔?，成為社?huì)弱勢(shì)群體。政府應(yīng)通過積極建立和完善社會(huì)保障制度，確保這部分人能夠分享社會(huì)發(fā)展成果。完善社會(huì)保障制度，不僅是適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，更是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。社會(huì)保障制度在我國正逐步建立，適應(yīng)新階段貧困治理的要求，完善方向包括：一是完善社會(huì)保障立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的整合；二是逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，消除社會(huì)保障的分割現(xiàn)象；三是特別重視農(nóng)民工群體社會(huì)保障體系的建立與完善。

（三）政府要關(guān)注貧困群體的發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共享

政府推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展可以為社會(huì)成員提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更多的生活選擇，從總體上提高社會(huì)成員的福利水平。然而，由于社會(huì)成員先天的或后天的差異，每位成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中的受益程度是有區(qū)別的，政府要為社會(huì)成員提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，尤為重要的是關(guān)注貧困群體發(fā)展能力的培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)的獲取。目前我國正積極在貧困發(fā)生率較高的西部地區(qū)推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)，無疑會(huì)為該地區(qū)帶來更多發(fā)展機(jī)會(huì)，而能否利用發(fā)展機(jī)會(huì)取決于貧困群體的發(fā)展能力。

首先，以教育培訓(xùn)提升貧困群體的人力資本。貧困者的發(fā)展機(jī)會(huì)主要靠其適應(yīng)社會(huì)的能力來體現(xiàn)，這又與個(gè)人的人力資本水平相關(guān)。馬克思認(rèn)為，“要改變一般的人的本性，使他獲得一定勞動(dòng)部門的技能和技巧，成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動(dòng)力，就要有一定的教育和訓(xùn)練”。貧困在某種意義上是個(gè)人發(fā)展所必需的機(jī)會(huì)與能力被剝奪，即人力資本的貧困。貧困者對(duì)知識(shí)的渴望毋庸置疑，但因?yàn)樾畔㈤]塞和經(jīng)濟(jì)困難，他們?nèi)鄙佾@取知識(shí)的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該成為貧困者獲取知識(shí)和技能的主要推動(dòng)者，從以下幾個(gè)方面提升貧困群體的人力資本：一是在貧困地區(qū)促進(jìn)教育均衡發(fā)展，提供更多的優(yōu)質(zhì)教育資源；二是在貧困群體中開展免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力；三是為失業(yè)人員提供免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，避免他們因長期失業(yè)而致貧。