序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇民法典拆遷法律法規(guī)范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

結合當前工作需要，的會員“l(fā)ygfox”為你整理了這篇2020年司法所工作匯報材料范文，希望能給你的學習、工作帶來參考借鑒作用。

【正文】

2020年，榆山司法所在縣局黨組和街道黨工委、辦事處的正確領導下，從狠抓制度建設、注重職能發(fā)揮、強化管理規(guī)范為突破口，認真履行司法所各項職能，在維護基層社會穩(wěn)定中發(fā)揮“第一道防線”的作用，推進基層司法行政工作有序發(fā)展。

緊緊圍繞“大美平陰”建設，監(jiān)管有力，服務升級。按照“哪里有人群，哪里就有調解組織”要求，切實加強調委會組織建設，推進智慧調解，進一步建立健全了街道、村、社區(qū)人民調解組織41個，其中：街道調委會1個，城市社區(qū)調委會16個，村調委會24個。結合疫情防控工作中建成的“社區(qū)黨委－網格黨支部－樓長－單元長”四級網格化管理體系，在全國民主法治示范社區(qū)五嶺社區(qū)創(chuàng)建桑姐調解室，針對性地摸排設立人民調解志愿者，如劉官莊村成立和事佬協(xié)會加入到調解員隊伍。組成由黨工委、辦事處統(tǒng)一領導，司法牽頭，多部門及人民調解員、志愿者參加的聯(lián)合調解組織，形成全社會共同參與的矛盾糾紛大調解工作格局，2020年街道、村（社區(qū)）兩級調委會調解矛盾糾紛119件。

緊緊圍繞“法治平陰”建設，創(chuàng)新普法、深化改革。2020年是“七五”法治宣傳教育收官之年，榆山司法所以民法典宣傳為契機，繼續(xù)加大對法治宣傳學習培訓和貫徹執(zhí)行力度，廣泛深入開展多種形式的專題法律宣傳、法律知識講座和有關執(zhí)法人員的法律知識培訓工作，增強人民群眾、機關工作人員的法治觀念；開展普法宣傳5次，3000多人次參加普法教育。促進行政機關形成學法、用法、守法的良好氛圍，不斷提高行政執(zhí)法人員素質。榆山司法所結合轄區(qū)實際情況，統(tǒng)籌考慮，堅持依法管理、分類管理的思路，嚴格落實分級處遇管理制度。同時，利用電子設備監(jiān)管（“APP在矯通”、微信）系統(tǒng)掌握矯正人員的行蹤，做好動態(tài)分析，徹底做到對社區(qū)矯正對象做到了基本情況清、行動去向清、社會關系清。

篇(2)

一、添附理論的目的

添附，是附合、混合和加工的總稱。其中附合、混合為物與物相結合，加工為勞力與他人之物的結合。附合可分為動產附合和不動產附合兩種，不動產附合是指動產與他人不動產密切地結合在一起，成為不動產的重要組成部分。動產與不動產附合需要具備以下的條件：一是必須動產附著于不動產之上，即附著者為動產，被附著者為不動產；二是動產成為不動產的重要組成部分，即二物結合以后，不經毀損或變更其性質而不能分離；三是動產與不動產屬于不同的人所有，即同屬一人時則不發(fā)生不動產所有人取得他人動產所有權的問題。房屋租賃糾紛中，承租人對不動產的改善或者增設物，其中那些能夠拆除，又不影響其自身價值的設施，與附合構成要件不相符合，故不屬于動產與不動產的附合。只有那些不經毀損或變更其性質而不能分離的改善或增設物，才屬于動產與不動產的附合。動產與不動產的附合，產生不動產所有人取得動產所有權、動產所有權因附合而消滅的物權效果。添附屬于物權法的范疇，物權法以規(guī)范財產歸屬關系和保障財產歸屬秩序為內容，其注意保護的是經濟生活靜的安全，以實現(xiàn)其財產歸屬之功能。添附理論的目的，一是為了解決一物分屬不同所有人不利于所有權穩(wěn)定的情況，其次是為了充分地實現(xiàn)物的使用價值和經濟價值。因而在現(xiàn)代法制之下，法律通常規(guī)定由一人取得添附物的所有權，而不必恢復原狀，使添附物能成為社會經濟財富而繼續(xù)存在，當事人之間縱有恢復原狀的特約，也應理解為違背公共秩序而無效。①

二、國內外立法及不當得利請求權對于動產與不動產附合處理的有關法律法規(guī)，主要散見于民法通則及其貫徹意見、合同法和建設部的《城市房屋租賃管理辦法》之中。上述規(guī)定，在房屋租賃添附物糾紛適用法律時具體存在以下問題：1、未明確體現(xiàn)動產與不動產附合后所有權歸屬的民法原理。2、未明確對善意附合行為，承租人有權獲得折價補償，即有權請求出租人返還可利用費用。3、未明確規(guī)定對改善或增設物折價補償應當考慮的因素。②故而審判實踐中出現(xiàn)相同情況，有的判予補償，有的判不予補償，或者補償價額懸殊較大，也就不足為奇了。

從近幾年我國立法動態(tài)看，《合同法》建議草案第227條原先內容為：“承租人經出租人同意對租賃物進行改善或在租賃物上增設他物的，租賃合同終止后，承租人可請求出租人在現(xiàn)存的增加價值額的限度內償還所支出的費用。”正式實施的《合同法》第223、235條都未出現(xiàn)上述類似內容。而我國的《物權法》草案建議稿第173條：“依第168條、172條，喪失權利而受有損害者，（一）有權依照法律的規(guī)定，請求償還其價額或賠償其損失，但其若系惡意，另一方有權依誠實信用原則，主張惡意抗辯；（二）不得請求恢復原狀?！庇纱丝磥?，立法的本意并無否定對善意改善或增設物價值的補償，而主要可能是從立法技術上考慮較多的原因，即補償內容不由合同法規(guī)定，而由物權法規(guī)定。再看其他國家及地區(qū)關于添附的立法例：日本民法典第248條[添附的效果]規(guī)定：“因適用前6條而受損失的人，得依703條及704條的規(guī)定請求賠償金”。德國民法典第951條[權利喪失的賠償]規(guī)定：“1、因946條至950條的規(guī)定而喪失權利的人，有權向因權利改變而受益的人，依關于返還不當得利的規(guī)定，請求金錢賠償；2、不得請求恢復原狀”。臺灣民法典第816條[添附之效果－補償請求]規(guī)定：“因前5條之規(guī)定，喪失權利而受損害后，得依不當得利之規(guī)定請求償金。”③所謂不當得利是指無法律或合同上的根據，使他人財產受到損失而獲得利益。從上述內容來看，為了平衡當事人之間的損益關系，財產所有人獲得善意添附物的所有權符合不當得利的構成。從添附理論來看，添附物為一人所有，通常是純粹出于立法政策和法律技術的考慮，而非實質賦予取得人不付任何代價的純粹利益，受損害的當事人更無無端喪失權利、遭受損害的理由。為了平衡這種物權的變動，動產所有人有權采取債的救濟方法，即依不當得利請求取得其動產所有權的人給予其補償。④這與添附理論設立的目的是相吻合的。故而，在房屋租賃糾紛案件中，動產所有人就其善意添附物權利的喪失并受到損害的，有權依不當得利的規(guī)定，請求取得人支付賠償金。那種不予補償的觀點顯然與民法添附理論及有關法律的規(guī)定不相符合。

三、改善或增設物價值的認定

在房屋租賃糾紛中，對改善或增設物價值的判斷是時常困擾法官的難點問題。對其價值的認定，常用的方法有：1、費用支出法。即改善或增設時，承租人實際支付的費用；2、支出費用年度分攤法。即根據合同約定的租期，將支出費用平均分攤，計算糾紛發(fā)生時至租期屆滿間的剩余價值；3、現(xiàn)存價值審計鑒定法。即對糾紛發(fā)生時現(xiàn)存添附物進行工程造價審計鑒定。

第一種方法，承租人雖支出了費用，對租賃物改善或增設他物使其價值增加，但在承租人使用租賃物期間，該利益不為出租人所享有，只有在合同終止后，尚存價值才為出租人享有、取得，故而以起始支出的費用確定合同終止時添附物的價值，對出租人有失公允。

第二種方法因在租賃期滿時，添附物本身的自然屬性決定絕大多數情況下其價值并不蕩然無存。上述兩種方法因其不合理，已逐漸被舍棄。

第三種方法在審判實踐中因相對公平合理且便于操作而被廣泛使用。但筆者以為此方法最大的弊端在于，它過于偏重考慮了因物權變動造成的動產所有人固定利益的失衡，而忽略了因債權債務關系所引起的動產價值的變化因素，某種意義上加重了出租人的負擔，甚至會造成助長承租人惡意毀約、轉嫁經營風險、違反誠實信用原則的惡果。因此，在租賃合同終止時，要區(qū)分現(xiàn)存鑒定價值與現(xiàn)存可利用價值的不同。現(xiàn)存鑒定價值是通過審計對現(xiàn)存改善或增設物根據市場價格及折舊因素得出的實物固定價值?，F(xiàn)存可利用價值是指在審計鑒定價值基礎上考慮以下因素后得出的價值。

第一、改善或增設的目的。對不動產租賃物進行改善或增設他物，是承租人為便于其行使租賃權，方便經營和生活，或者為了提高租賃物的使用價值，或服務于自己的特定目的。承租人為此行為時，是不會為出租人多加考慮的。

第二、租賃物的類別。房屋因其地理位置、結構及面積等情況的不同，為極大地實現(xiàn)其使用價值和經濟價值，一般分為住宅用房和商業(yè)經營性用房。住宅房租賃合同是指以居住、生活為目的的合同，是滿足人們的居住需要，屬于人類生存的基本物質條件。后者指從事生產經營活動、以經營為目的合同，具有營利性質，屬于市場行為。

第三、合同終止時，租賃物有無重新使用。雙方發(fā)生糾紛時，一般情況下租賃物尚未重新投入使用，等待處理。但確有終止時房屋騰空重新投入使用的情況發(fā)生。

第四、租賃物具體用途未來不確定性。雙方租賃合同終止時，出租人對租賃物未來承租人、承租具體用途均無法確定，處在一種不定狀態(tài)。相對而言，住宅用房，由于用途相對確定，添附物有一定的共性，不確定因素尚少。然而商業(yè)經營性用房，未來不確定性因素較多。物的價值因人而異，對原承租人有益的不一定對出租人有益，相當多的專營設施對出租人、未來的承租人是無用的。

第五、承租人投資規(guī)模與租期是否基本相當。承租人在對租賃物添附時，其要對經營目的、期限、投資額作可行性研究，這是承租人的經營決策，有一定的商業(yè)風險，而出租人對此是無法控制的。

第六、合同終止原因。合同終止有合同期屆滿、不可抗力、違約及合同無效等原因。從終止的原因，尤其是違約致合同解除的，可以判斷當事人是否有惡意毀約或轉嫁經營風險的可能。

改善或增設物現(xiàn)存審計鑒定價值和可利用價值之間存有差額，這是房屋租賃經營隨房屋用途、承租人和市場的變化而客觀存在的事實。如不考慮以上諸因素，僅根據現(xiàn)存審計鑒定價值由出租人全部承頂顯失公平。如考慮以上因素，這些因素在現(xiàn)存審計鑒定價值中應降低多少，如何量化，顯然不是審計人員的職責范圍，這實際是法官根據案件的具體情況行使自由裁量權問題。

四、改善或增設物幾種情況的處理

筆者認為，當事人約定原則，是解決改善或增設物歸屬及補償的最好救濟方法。合同終止的情形與合同約定相符時，按約定處理。在無約定情況下，應由不動產所有人取得其所有權，而不必恢復原狀。同時，為平衡這種物權的變動，動產所有人有權請求取得其動產所有權的人給予其補償。在上述前提之下，以改善或增設物現(xiàn)存審計鑒定價值為基礎，結合上述諸因素，對以下情況，分別適用公平原則、違約責任原則以及兩者相結合的原則進行處理。

（一）合同期滿、不可抗力導致合同終止因合同期滿、不可抗力導致合同終止的，出租人給予承租人的補償應當體現(xiàn)公平原則。即由出租人予以承租人改善或增設物可利用價值經濟補償。現(xiàn)存審計鑒定價值與可利用價值之間的差額為承租人的損失，該損失依公平合理原則由雙方分擔。值得一提的是，如遇拆遷致合同終止的，在無約定情況下，對承租人的補償，以拆遷人給予的補償額為準，而不存在損失分擔問題。

（二）合同期未滿提前終止這種情況，又具體分以下情形：

（1）出租人違約。無論對合同期滿改善或增設物是否補償有無約定，因出租人違約致合同提前解除，承租人不能按原合同約定享有其添附物的利益，該利益是出租人違約而給承租人造成的實際損失。即使承租人原先同意合同期滿放棄添附物，也是基于合同正常履行的前提，因出租方違約，致使承租人投入的利益無法實現(xiàn)，再放棄其添附的利益，違背其當初的真實意思表示。故應根據違約責任原則，由出租人按添附物的現(xiàn)存審計鑒定價值予以全額賠償。（2）承租人違約。無論對合同期滿改善或增設物是否補償有無約定，由于承租人的違約致使合同提前解除，其不能按合同約定的租期享有其添附物的利益，是其自己違約行為造成。故應在現(xiàn)存審計鑒定價值基礎上，結合上述諸因素來確定出租人對添附的可利用價值，由出租人予以補償。審計鑒定價值與可利用價值間差額，是承租人的損失，根據違約責任原則，同時為防止承租人惡意毀約、轉嫁經營風險，應當全部由承租人承擔。（三）合同無效根據《民法通則》無效處理原則，應當是：“無效的，應當返還各自所得的財產、恢復原狀，造成損失的，根據過錯責任的大小，承擔相應的賠償責任?！狈课葑赓U合同雖然無效，但作為善意添附，是不適用恢復原狀的，仍應在添附物現(xiàn)存審計鑒定價值基礎上確定出租人的可利用價值，由出租人予以承租人折價補償。兩者之間的差額為雙方在履行無效合同中所造成的承租人的損失，該損失應根據合同無效過錯責任的大小，由雙方承擔相應的賠償責任。

注：

①《中國物權法研究》（上），532－533頁，梁慧星主編，法律出版社。

②《租賃合同》，192頁，喬燕主編，人民法院出版社。

篇(3)

關鍵詞：海域征收；公共利益；程序規(guī)制；立法路徑

中圖分類號 D922.1

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》頒布以來，我國海洋功能區(qū)劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區(qū)在推進海洋開發(fā)、調整海洋功能區(qū)劃過程中 ，“征?！爆F(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于缺乏相應海域征收方面法律法規(guī)的引導和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標簽征收海域，引發(fā)失海人特別是以養(yǎng)殖、捕撈業(yè)為生的漁民上訪乃至頻發(fā)，嚴重影響了沿海地區(qū)的社會安定和國家海洋經濟的良性發(fā)展。因此，如何科學合理界定公共利益以約束權力部門成為規(guī)范“征?！毙袨榧毙杞鉀Q的重要問題。

1 海域征收的法律屬性

根據我國《海域使用管理法》第30條規(guī)定，海域征收是指原批準用海的人民政府根據公共利益或者國家安全需要依法收回海域使用權的行為。目前來看，海域征收并不是學界或法律規(guī)定中的通用術語，相關研究和立法使用的稱謂都不盡相同，如“海域征收”、“清?！?、“征海”、“收回海域使用權”、“失?！钡龋@表明對海域征收這一行為法律屬性的認識和定位存在一定分歧。

一種觀點認為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀點認為，根據我國《海域使用管理法》的規(guī)定，用海單位或個人要取得某一海域使用權，需向縣級人民政府提出用海申請，由海洋行政主管部門依法對申請材料進行審查后報人民政府批準并登記，即海域使用權是通過行政許可方式取得。而依照我國《行政許可法》第8條規(guī)定，《海域使用管理法》第30條規(guī)定的“原批準用海的人民政府根據公共利益或者國家安全需要（提前）收回海域使用權”的行為，理應屬于行政許可撤回的范疇。

另有觀點認為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀點根據《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，將“原批準用海的人民政府依法收回海域使用權”行為稱為“征?！毙袨椋葱姓ㄉ系恼魇照饔眯袨?，而沒有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒有成型的規(guī)制辦法出臺前可以參照《土地管理法》有關征收征用之規(guī)定[2]。此外，也有少數觀點主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。

本文認為，海域征收從法律屬性上應屬于公益征收行為。

首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區(qū)別。從我國《行政許可法》第8條規(guī)定可以明顯看出：除需滿足公共利益目的遵循、法定程序和依法補償三個條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個限定條件，即所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化。而根據我國《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，收回海域使用權僅僅需要滿足前三個條件即可，除此之外并無其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。

其次，對于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀點，本文認為海域征收應屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長期以來，我國并沒有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的使用始終處于較為混亂狀態(tài)。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據該憲法修正案的說明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于：征收主要是所有權的改變，而征用是派生于私人所有權的使用權的改變。但從國際征收制度發(fā)展趨勢來看，世界上大多國家采用擴張征收理論，主張征收的客體應擴大到包括所有權、他物權及一切具有財產價值的權利。對我國征收客體進行適當擴張也得到不少學者支持，如王利明主張國家依照法律規(guī)定收回國有土地使用權的行為實際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國現(xiàn)行法實質上已經承認國有土地使用權可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權，但由于海域使用權有其特殊屬性―海域使用權是派生于屬于國家所有的海域不動產的使用權，也就是說，國家在海域征收或征用過程中收回的客體是私人依法取得的屬于國家享有所有權的海域不動產的使用權。對于這種出于公共利益或國家安全需要將不動產使用權提前收回的情況，我國現(xiàn)行法律還沒有明確規(guī)定其屬于征收還是征用。從權益保護及行政法原理來看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規(guī)定，這種提前收回是國家動用強制力取得他人已取得的海域使用權；在目的上滿足公共利益或者國家安全需要；國家給予權利人相應補償；并且不存在將提前收回的海域使用權再次返還給原海域使用權人的可能。所以，將因公共利益或國家安全需要提前收回海域使用權的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權法》第121條之規(guī)定，依照《物權法》第42條的規(guī)定獲得補償。這種定性，有利于海域使用權人借助征收制度中實體方面和程序方面的規(guī)定，保護自己私有財產權，防止國家行政權力的濫用。

海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無法回避的前置性問題。“公共利益”是法學研究中的重要概念，因為無論在學說還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標[6]。征收作為國家強制性獲取公民財產權益的一種制度，公共利益之目的幾乎無一例外的被各國法律甚至憲法規(guī)定為啟動征收行為的必要前提。如法國《人權宣言》第17條：財產是神圣不可侵犯的權利，除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在實現(xiàn)公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。美國憲法修正案第5條：非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非經公平補償，私有財產不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財產不得侵犯，在正當的補償下，得為公共利益而使用之。我國《憲法》第10條、第13條亦分別規(guī)定征收征用土地或私有財產必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動海域征收就必須出于公共利益之需，我國《海域使用管理法》第30條也明確規(guī)定公共利益在我國海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關補償、安置問題也就無從談起。

盡管我國《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》規(guī)定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國有土地上房屋征收與補償條例》對公共利益的范圍和種類有大致列舉外，沒有一部效力較高的法律對公共利益的內涵或范圍加以明確，使得通過公共利益遏制海域征收權的立法規(guī)定形同虛設。在海域征收實踐中，海洋行政主管部門對是否做出征收決定擁有巨大裁量權，面對利益和政績等誘惑，在缺失有效程序規(guī)制和司法監(jiān)督條件下，主管部門極易在“征海”決策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對公共利益的理解和應用表現(xiàn)出寬泛化趨勢，加上目前我國海域征收補償機制不健全，大量失海人尤其是再就業(yè)能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發(fā)的上訪、乃至暴力事件日益增多，沿海地區(qū)社會矛盾嚴重激化。“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經過法律明確界定后才能發(fā)揮其價值，在海域征收法律法規(guī)中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門非法征海引發(fā)的補償糾紛等社會矛盾，具有極大必要性和急迫性。

2 域外關于公共利益的立法界定

對于公共利益的內涵，國內外學者眾說紛紜，雖然不乏真知灼見但始終無法對這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點決定的，包括內涵與外延的不確定性和寬泛性、發(fā)展的動態(tài)性和開放性、自身的高度抽象性和主觀性等。盡管如此，許多國家并沒有回避對公共利益的法律界定，只是大多并沒有直接在法律中規(guī)定公共利益的定義，而是根據社會經濟發(fā)展狀況、立法傳統(tǒng)和政治習慣等實際情況，在相關征收規(guī)范中對公共利益的范圍及征收程序進行法律層面的具體化，以嚴格限制政府自由裁量權，公共利益的內涵也隨著社會發(fā)展需要在個案適用中呈現(xiàn)出擴大趨勢。從立法來看，發(fā)達國家及地區(qū)關于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：

2.1 概括式

概括式是指憲法或相關征收法律不對公共利益內涵和外延作具體規(guī)定或者不對公共利益范圍進行類型化界定，僅籠統(tǒng)地將公共利益作為啟動征收的前提。采用此種立法模式的國家包括美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞等。

在美國，聯(lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：聯(lián)邦政府非經正當法律程序不得剝奪公民的財產權，非經合理補償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財產。美國在界定公共利益時使用“公共使用”（public use）一詞，但沒有對公共使用的范圍進行具體規(guī)定，而是通過司法判例對其進行擴大解釋，從政府或公用事業(yè)使用擴大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過正當程序如征收前的預先通告及聽證等給予被征收人提出異議的機會，從而遏制行政機關的自由裁量權。

法國《人權宣言》第17條規(guī)定，財產權是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。1804年《法國民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴大其適用范圍。1977年法國頒布的《公用征收法典》開始使用“公共利益”作為土地征收的標準，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設擴展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執(zhí)行公務的需要以及政府進行宏觀調控的需要等多個領域。同美國一樣，法國相關征收法律在進行擴張解釋的同時也設置了嚴格的正當程序，以遏制政府和法院較大的裁量權。

此種立法方式對于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執(zhí)行力較差和不穩(wěn)定性給行政和司法機關留下巨大裁量空間，極易導致公共利益的濫用而損害公民個人利益情形的發(fā)生。在典型的判例法國家如美國等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過司法審判環(huán)節(jié)較好地彌補這一缺陷，而對于大陸法系國家或是司法制度不完善的國家，此種立法模式具有較大的風險，可以說我國目前采用的立法模式與此類似，我國《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對公共利益作原則性規(guī)定，其弊端在我國海域征收實踐中暴露無遺。

2.2 列舉式

列舉式指在相關法律規(guī)范中盡可能詳細列舉出符合公共利益的征收項目或類型。實行此種模式的國家或地區(qū)主要包括日本、韓國、巴西、印度、我國臺灣地區(qū)等。此種模式又可細分為兩種：一種為窮盡式，即詳細列舉出符合公共利益的情形而不設置任何保留或兜底條款，行政機關必須嚴格按照法律規(guī)定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒有窮盡，而一般在條款結尾處補充但書或兜底條款，有代表性的是我國臺灣地區(qū)。

《日本國憲法》第29條規(guī)定：財產權的內容，應符合公共福祉，以法律規(guī)定之，私有財產在正當補償下得收為公用。為了明確“以法律規(guī)定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項共49種準予征收的具有公共利益性的事業(yè)，包括依據道路法進行的公路建設；以治水或水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施；國家、地方團體進行的農地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項事業(yè)都對應一部法律進行約束，征收部門沒有任意裁量權，是否符合征收前提必須嚴格限定在此35項范圍之內。日本因為國土面積狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒有忽略程序規(guī)制的內容，如《土地征收法》第15條規(guī)定申請用地人應履行召開事前說明會的義務，向利害關系人公開說明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關人申請召開聽證會的權利，相關行政廳須根據申請履行組織聽證義務。

臺灣《土地征收條例》第3條詳細規(guī)定國家可以因為公共事業(yè)之需而征收私有土地的范圍，包括：①國防事業(yè)；②交通事業(yè)；③公用事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生及環(huán)境保護事業(yè)；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及文化事業(yè)；⑧社會福利事業(yè)；⑨國營事業(yè)；⑩其他依法得征收土地之事業(yè)（臺灣《土地法》第208條中規(guī)定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”）。其中前9項為具體列舉條款，第10項為兜底的原則性條款。臺灣地區(qū)公共利益界定也不乏正當程序之規(guī)定，如《土地征收條例》要求申請征地人在許可征收前召開聽證會或說明會以聽取相關利益人之意見，另外，在批準征收的執(zhí)行過程中相關政府應履行公告及告知義務（如告知被征收人有權對征收決定提出異議）。

日本的窮盡式對征收提出很高的立法要求，可以說最大限度地限制政府的自由裁量權以保障被征收人的私人財產權益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發(fā)展的動態(tài)性、開發(fā)性和法律滯后性等問題，必然會導致公共利益界定的僵化而出現(xiàn)不合時宜的窘境。正處于社會經濟轉型時期的我國，對土地等不動產的需求熱度會持續(xù)升高，因而此種界定模式并不適合我國。我國臺灣地區(qū)的保留式雖然無法避免地賦予行政機關一定的裁量權，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現(xiàn)出明顯的可操作性和規(guī)制性，需要彌補的重點是在兜底條款上進行程序規(guī)制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國于2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》已經在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規(guī)，效力層級有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結束了我國相關法律規(guī)定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現(xiàn)狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財產權益。

3 我國海域征收中公共利益立法界定存在的問題

“無公共利益則無征收”，已成為一條公認的重要原則。以公共利益為由限制私人權利（海域使用權）亦屬實質法治主義的一種體現(xiàn)。但“公共利益”不應成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實的權力行為，不僅具有極大社會危害性，也構成對法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動態(tài)、開放性等特點使得人們對公共利益進行法律界定已成為一個世界性法律難題。

3.1 對公共利益具體界定缺失的立法窘境

依據《海域使用管理法》第30條規(guī)定，公共利益是原批準用海的人民政府收回海域使用權的要件之一，但對何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關法律法規(guī)中大量引用“公共利益”一詞但均對其內涵或外延的界定采取回避態(tài)度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據統(tǒng)計，我國法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用“公共利益”這一概念的共達1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規(guī)87件（次），地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件1098件（次）[8]，而且此統(tǒng)計于2005年作出，目前實際上使用此術語的法律文件應該更多。這些規(guī)定大多簡單表述為“為了公共利益的需要”， 導致作為一個基本法律術語的公共利益實際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態(tài)。解釋公共利益成為政府的專斷，很多情況下無論公益與否一律以經濟社會發(fā)展為由進行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機關取得征收或征用權力的敲門磚，背離了遏制政府濫用征收權的初衷，由此引發(fā)的征收爭議不斷。作為國內目前唯一一部具體規(guī)范公共利益范圍的法律文件，《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施結束了我國在界定公共利益法律規(guī)范方面的空白狀態(tài)，但囿于行政法規(guī)較低的法律效力和國有土地征收的有限適用領域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。

因此，無法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開放性等特點是重要的阻力，《物權法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規(guī)則化定義公共利益而導致僵化弊病的產生，如有學者曾指出“寄希望于《物權法》界定公共利益概念問題是《物權法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語焉不詳之狀況而引發(fā)的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對公共利益的規(guī)制或界定無能為力，域外大量國家的立法例便是很好的證明。

3.2 缺失對公共利益認定的相關程序規(guī)制

目前我國海域資源征收實踐及相關立法關于公共利益的認定程序方面存在以下問題：

（1）法律對公共利益的認定主體規(guī)定不清，導致行政機關壟斷認定權力?！拔覈鴮嶋H上已經形成了行政主導的公益征收制度，包括公共利益的認定均由行政機關獨斷，立法機關、司法機關難以置喙?！盵9]從農村土地、城市房屋征收的相關法律規(guī)定可以看出，征收審批程序的規(guī)定是導致行政權主導征收現(xiàn)狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實踐模式。我國《海域使用管理法》、《海域使用權管理規(guī)定》缺乏對公共利益認定主體的具體規(guī)定，從各地海域征收實踐來看，由于立法機關對公共利益認定的回避及司法機關受理相關爭議權的受限，各級海洋行政主管部門已經成為事實上的公共利益認定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執(zhí)行機關，同時也是海域征收的決定和監(jiān)督機關。如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》第9條第1款規(guī)定“海洋行政主管部門應當根據調查情況制訂收回海域使用權方案報請原批準用海的縣級以上人民政府批準，收回方案經批準后，由海洋行政主管部門組織實施”，這種上級行政機關審批的規(guī)定使得行政部門身兼“運動員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當程序原則，致使在海洋開發(fā)中海洋行政部門濫用征收權、激化社會矛盾的現(xiàn)象層出不窮。

（2）海域征收中公共利益認定的正當程序缺失。我國關于海域征收中關于公共利益的認定程序沒有直接的法律規(guī)定，《海域使用管理法》、《海域使用權管理規(guī)定》也沒有作出任何關于此方面的規(guī)定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問題，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國土資源部關于征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等無一例外地只對補償方案、補償標準或安置方案規(guī)定了聽證或聽取意見等程序，而對于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認定缺乏正當程序的規(guī)定。征收最為關鍵的兩個環(huán)節(jié)莫過于是否應該征收及補償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無疑嚴重損害被征收人的知情權和參與權。域外大多國家都在征收法中規(guī)定公共利益的認定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國海域、集體土地及城市房屋等主要領域的公益征收關于正當程序的規(guī)定都集中于征收補償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導致被征收人基本上沒有參與征收合法與否的論證過程。因此，在完善關于海域征收法律規(guī)定時除了要借鑒土地征收中的補償程序外，還應該重點彌補這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當程序內容。

（3）海域征收相關信息的公開不合理，難以實現(xiàn)對公共利益認定的有效程序規(guī)制。首先，由于我國缺乏關于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規(guī)定，實踐中海域征收相關信息大多是在海域征收方案已獲批準、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會公開，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權收回處理辦法》第6條第2款規(guī)定：縣（市、區(qū)）人民政府收回海域使用權政策處理機構應當在收回海域使用權范圍及經濟補償方案批準之日起10個工作日內，將方案在相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》第9條規(guī)定“收回方案經批準后”，海洋行政部門才履行公告程序。其次，公開內容一般僅限于海域征收的批準決定、補償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿足公共利益方面的信息，海域征收的相關權利人和社會公眾在海域征收前無法獲得海域征收決策與公共利益之間關系的信息。大多數海域征收案例如《平潭縣人民政府關于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權收回及對養(yǎng)殖等設施進行拆除的通告》、《東山縣人民政府關于收回康美鎮(zhèn)西崎村北側海域使用權的通告》、《晉江市人民政府關于圍頭灣填海造地工程海域使用權收回的通告》等均是僅公開關于征收補償方面的信息。政府信息公開的作用是通過使公民了解決策相關信息而充分參與到決策過程中，從而實現(xiàn)監(jiān)督行政權、遏制行政機關濫用權力和保障公民合法權益的目的，但海域征收公開內容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機會和渠道。我國目前沒有出臺統(tǒng)一的關于海域征收的公告辦法，關于土地征收公告的法律規(guī)定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開時間和內容方面的弊端，無法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對公開形式的立法規(guī)定，造成不同地區(qū)五花八門的公開方式，包括網絡公開、張貼告示、媒體報刊公開、送達公開等，這種缺少統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，實際上賦予海洋行政部門隨意選擇公開方式的權力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關系人的知情權。

4 我國海域征收中公共利益界定的立法路徑

正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來已久。一方面，因為“何謂公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國學者波斯納所指出，在某些領域“作為一種為取得多數同意的代價，立法者經常有意留下一些沒有答案的問題”[11]。為解決海域征收實踐中公共利益界定及認定所存在的問題，本文認為，在實體界定基礎上輔以必要的認定程序規(guī)制不失為我國當前可行的立法路徑選擇。

4.1 海域征收公共利益實體界定的立法建議

所謂實體界定的立法路徑是指在對公共利益內涵化的基礎上，通過適當方式對公共利益加以類型化以明晰其外延范圍。雖然對公共利益進行實體界定存在較大難度，但關于公共利益內涵和外延的可操作性、易辨識性立法規(guī)定是進行認定程序規(guī)制的前提和基礎，因此，實體界定仍具有無可替代的作用和意義。

4.1.1 立法模式

鑒于我國《海域使用管理法》已經明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時間內解決因公共利益界定模糊而引發(fā)的征收糾紛，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定和做法，即先在《海域使用權管理規(guī)定》（2006年出臺的《海域使用權管理規(guī)定》完善和明確了海域使用權的設定、變更和登記等重要制度，但對如何具體規(guī)范海域征收卻只字未提）中詳細列舉符合公共利益的海域征收項目類型，通過總結這些項目類型在適用中出現(xiàn)的問題，待各方面條件成熟時再修改《海域使用管理法》或出臺法律解釋來完善海域征收公共利益界定的具體規(guī)定，這樣不僅利于指導地方完善海域征收中有關公共利益的法律規(guī)定，也為《行政征收法》、《行政補償法》等法律的出臺提供界定公共利益的經驗。

另外，有學者提出反向排除的立法模式，主張實行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業(yè)開發(fā)等用海項目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規(guī)范政府征收海域的行為，但實際上排除法忽視了公共利益不確定性和開放性的特點，公共利益與非公共利益如商業(yè)利益等具有交叉性和可轉換性，比如商業(yè)開發(fā)可能涉及到舊港口改建、基礎設施和配套設施的更新等，利于改善居民的生存環(huán)境和沿海面貌。從世界范圍內公共利益的發(fā)展趨勢來看，公共利益所包含的內容已經呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，比如美國在判例實踐中逐漸從公共使用擴張到包括商業(yè)使用等能夠使公眾受益的事業(yè)類型，因此單純地排除商業(yè)開發(fā)等類型的立法界定方式過于武斷和不妥當。

4.1.2 具體類型化范圍

關于如何對公共利益的范圍進行列舉或類型化，除國外征收制度中的經驗可供借鑒外，面對目前紛繁復雜的用?；顒宇愋?，我國《海域使用管理法》關于減免征收海域使用金的規(guī)定可以作為參考藍本，因為這些項目之所以會被列入減免范圍，與這些項目本身所具有的公益性直接相關。《海域使用管理法》第35條規(guī)定了應當免繳海域使用金的項目：①軍事用海；②公務船舶專用碼頭用海；③非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海；④教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業(yè)用海。第36條規(guī)定了經有關部門審查批準后可以減繳或免繳海域使用金的項目：①公用設施用海；②國家重大建設項目用海；……。其中的“重大建設項目用?！笨梢詤⒖紘液Ｑ缶殖雠_的《海域使用權管理規(guī)定》第16條。

首先，第35條規(guī)定的項目多屬于國防軍事、行政公務、海上交通基礎設施、文化科研或災難救助等非經營性公益事業(yè)，是基于國家和社會公共利益而非個人或單位私益而用海，應列為公共利益范圍之內；其次，第36條的項目大多具有公用性質或具有跨省、跨地區(qū)而規(guī)模巨大的特點，并非絕對意義上的公益事業(yè)而是包含一定的經營收費性質，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類重大建設項目不同于第35條列舉的類型，并不具有直接的公益性和非營利性，是否納入公共利益范圍需要在該項目投入使用后對公眾是否直接受益的情況進行評估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補充海洋環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、社會福利等基本公益性事業(yè)類型。而對單純基于個人或單位利益開展的經營性項目如養(yǎng)殖捕撈、礦產資源開采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應通過與原海域使用人達成流轉協(xié)議的市場途徑取得海域使用權；最后，具有經營性質的用海項目尤其是開發(fā)主體為國有企業(yè)的情況往往是界定的難點，如用于緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項目，目前大多用于建設臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎設施，往往具有規(guī)模較大和公眾間接受益的特點，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應根據個案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關于公共利益界定的相關法律規(guī)范。這些爭議性項目是否屬于公共利益以及個案中的事業(yè)類型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。

4.2 海域征收公共利益認定程序規(guī)制的立法建議

“法律的重點不是決定的內容、處理的結果，而是誰按照什么手續(xù)來做出決定的問題。簡單地說，程序的內容無非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現(xiàn)代法治社會中搖旌吶喊的正當法律程序的重要意義。在海域征收中，關于誰應成為認定公共利益的主體、公共利益通過何種方式和過程得以在法律中體現(xiàn)、此種法律如何適用等問題倘若離開程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規(guī)定，在缺乏正當法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財產權益在征收過程中也難以得到保障?？v觀各國關于公共利益的立法規(guī)定，對公共利益的認定幾乎都規(guī)定了正當法律程序，許多國家如美國、加拿大、日本、韓國及我國臺灣地區(qū)不僅在憲法、行政征收法典中規(guī)定了正當程序原則，而且在相關單行法律中還具體規(guī)定包括預先通知、公告、聽證、協(xié)商、司法救濟等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認定的正當性。

4.2.1 采取折中方式規(guī)范海域征收中公共利益認定主體

從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點可以看出，公共利益是建立在多數人利益的基礎上的，而少數服從多數正是民主的天然要求，體現(xiàn)在制度上即代議制，也就是應由立法機關來行使認定公共利益的權力。因為民主選舉的議會理應是社會大多數人可靠利益代表。許多學者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應由公共決策和公眾選擇來決定，而不是由官員做主”[12]。美國是典型的實行立法機關認定征收目的合法性的國家，“美國征收的決定權完全掌握在議會手中，凡是議會決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當然因為需要先經議會的認定環(huán)節(jié)再由行政機關執(zhí)行，相對于直接由行政機關認定而言，征收周期也必然會延長。而日本、法國實行的是類似行政機關主導公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進行征收的前期準備、當事人就征收事項進行協(xié)商及調解委員的調解、建設大臣對征收目的是否屬于公益事業(yè)進行認定、調查報告的編寫、由都道府縣知事管轄下設立征用委員會進行征收裁決、征收補償的確定與爭議的裁決、征收結束[14]。由此可知，日本是由建設省即現(xiàn)在的國土交通省負責公共利益認定，日本之所以以行政機關作為認定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計劃法》、《住宅地區(qū)改良法》等都包含公共利益范圍和正當程序的規(guī)定，實現(xiàn)了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專門的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認定公共利益的合法性和公正性。

相較于美國和日本，一方面，我國人大的承擔能力遠遠無法與美國國會相比，隨著未來海域開發(fā)大規(guī)模興起，海域基礎設施等公益征收項目將會持續(xù)增多，完全由人大承擔認定工作是不可行的；另一方面，我國既缺乏界定公共利益的法律規(guī)定，也沒有統(tǒng)一的《行政征收法》或《行政程序法》來規(guī)制海洋行政機關的自由裁量權，由海洋行政主管部門作為事實上的認定主體極易導致征收權的濫用，因此認定公共利益的主體不能單純由行政機關承擔。借鑒美、日經驗并結合我國實際情況，建議采用折中方式，即在縣級以上人大常委會中設立征收審查委員會，并在其下具體劃分出專門負責審查海域征收目的的機構，對于海洋行政主管部門制定的海域征收方案，除報同級政府審核并報上級海洋行政主管部門審查外，還需要取得同級人大常委會下設征收審查委員會的意見（此意見可以參考下文提到的關于聽證筆錄的論證結果）。若審查委員會的意見同上級行政部門一致可直接以行政部門的決定作為海域征收依據；若存在分歧，則應由該上級海洋行政主管部門所屬政府報同級人大常委會作出裁決，此時上級的人大常委會成為認定主體。

有學者提出由司法機關作為認定主體，在海域征收合法性問題引發(fā)的糾紛中導入司法審查機制，以“法官的智慧”配合“經過公開討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過法官行使自由裁量權來澄清個案中公共利益的內涵。我們認為目前此種模式在我國不具有可行性，理由是：①我國行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關的法律法規(guī)對公共利益界定不清，而我國不實行判例制度且短時間內擴大行政訴訟的審查范圍是不現(xiàn)實的，導致因海域征收目的是否符合公共利益的爭議很難進入司法審查范圍。②即使海域征收中關于認定公共利益的異議能夠進入司法審查環(huán)節(jié)，我國行政訴訟的訴訟不停止執(zhí)行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏得訴訟，此時海域征收可能已經執(zhí)行完畢（如被征收人投入的養(yǎng)殖等生產設施已被拆除），使得司法審查已經沒有多大意義。③考慮到我國現(xiàn)行司法體制的“泛行政化”現(xiàn)象，無法獨立的司法機關加上法官整體素質的不盡人意，由司法機關行使如此大的自由裁量權介入到海域征收前提的審查過程，結果的公正性著實令人堪憂。

4.2.2 通過聽取意見或聽證會等方式使公眾參與到公共利益的認定過程中

首先，體現(xiàn)在立法過程中，通過為公眾提供如立法聽證、網絡調查等充分的參與機會，將他們對公共利益的期望與建議通過立法的形式體現(xiàn)出來，促進政府與民眾之間共識的達成，從而增強立法的可執(zhí)行性；其次，無論是概括式或列舉式對公共利益的界定都無可避免地面臨具體適用問題，概括式的界定方式因其本身只規(guī)定一個法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對性和操作性強的特點，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業(yè)”等仍需要具體界定和適用，此時通過召開聽證會等公眾參與形式，民主、公正地認定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專斷引發(fā)的社會矛盾，也大大減小海域征收執(zhí)行過程中的阻力；再次，具體海域征收個案中應允許被征收人申請聽證或說明理由，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，任何反對征收的利益相關人可以在意向征地通知之后30天內以書面形式向部長提出異議，異議申請中應說明姓名和住址、異議的性質、異議所針對的被征收對象、申請人對意向征地的利益性質之看法等，在上述期限屆滿后，部長針對提出的異議應立即啟動公開聽證程序[16]。當然在考慮海域被征收人等弱勢群體利益的同時忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導致的各方面資源浪費會更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個案申請聽證的限制條件以防止正當程序權利的濫用，如在界定公共利益的相關法律規(guī)范中參考征收海域的規(guī)模、面積、市場價值等要素，統(tǒng)一規(guī)定限制標準。

為保障海域被征收人參與聽證的可操作性，需要具體的制度化設計：①聽證時間應該在海洋行政主管部門擬定海域征收方案之后、正式批準之前；②聽證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內定、抽簽等缺乏公正性和科學性的方式，確定過程應公開透明并保證代表人的專業(yè)性和必要的聽證能力，允許被征收人通過民主推薦的方式確定其代表人以保證聽證的實際效果，聽證的主持人必須是海域征收行政部門與被征收人之外中立第三方；③聽證雙方的辯論意見需要某個機構或組織進行審議，建議成立一個由海洋、環(huán)保、公共管理等相關行業(yè)領域的專家、學者組成的聽證審議委員會，其審議結論供認定主體參考。

4.2.3 科學優(yōu)化海域征收信息公開的時間、內容并統(tǒng)一規(guī)范公開形式

不適當的信息公開會嚴重影響公民參與權的行使而導致整個正當程序運作的癱瘓，許多國家和地區(qū)關于征收公告的正當程序規(guī)定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規(guī)定：公共事務和政府服務部長在所簽發(fā)、登記和公告的意向征地通知中，必須說明關于公共事務或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國家安全、防衛(wèi)或者聯(lián)盟安全的，部長還應當向信息申請人提供有關公共利益要求的進一步信息以便滿足異議程序和公開聽證程序對信息披露的要求。這一意向征地通知應在征收所在地區(qū)內普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以掛號信的方式郵寄送達給權利人，之后還要立即在加拿大政報上予以公布。[16]我們注意到此公開信息的名稱為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國對所涉公共利益的信息的公開范圍規(guī)定也較為寬泛，并對公開形式進行正式和嚴格的規(guī)定，具體細致地保證公民對征收所涉公共利益的知情權。美國、澳大利亞及我國臺灣地區(qū)在行政征收相關法律中都規(guī)定關于征收目的的預先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報、公開發(fā)行報刊或書面通知等公開形式。值得一提的是，臺灣地區(qū)還在公告內容中詳細列舉出了公共利益的種類。借鑒上述國家或地區(qū)的做法，我國《海域使用管理法》應增加在海域征收中必須遵循聽證、公開等正當程序的規(guī)定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規(guī)定以下公開程序：①公開內容應包括公共利益的類型化項目及海域征收個案目的的詳細信息；②公開時間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內公開等；③關于公開形式，必須采用書面送達方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區(qū)）公開發(fā)行的日報等刊物上并同時在政府信息公開專欄等網絡平臺。這一公開形式有些地方其實已經推行，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》第10條規(guī)定的“海洋行政主管部門應當將批準方案送達海域使用權人及其利害關系人，并通過報紙、電視、網絡等媒體公告……”，只是還需要進一步嚴格明確向社會公眾公開的方式。

5 結 語

盡管公共利益自身具有高度抽象性及動態(tài)開放性的特點，一定程度上導致判斷海域征收前提的合法性時所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領域產生諸多社會矛盾和糾紛的癥結所在，在界定公共利益的立法設計和具體認定程序方面存在紕漏和失范才是導致此問題的真正根源。我國目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標準和范圍，又無法提供保障征收決策公正透明的程序化機制，因此在海域征收中，從實體上對公共利益進行類型化的列舉并完善在個案中認定公共利益的程序化規(guī)制是不能互相替代的，只有二者有機結合、相輔相成，才是有效解決當前我國海域征收立法和實踐中關于公共利益界定及認定的可行路徑選擇。

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