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篇(1)

文章編號：1005-913X（2015）07-0047-03

我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。[1]（P234）其中，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集體經(jīng)濟組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發(fā)展，允許使用建設(shè)用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)等各類工商企業(yè)。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經(jīng)濟發(fā)展的影響大，因而實踐中大量流轉(zhuǎn)的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的目標和路線

（一）文件規(guī)定

筆者將《決定》的第11條內(nèi)容分解為以下三句：

1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對第一句的解讀

“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在需要進行的。而土地又是不可移動的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴重失序。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經(jīng)承認了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營性建設(shè)用地就獲得了與國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點。

“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，即賦予農(nóng)村土地集體建設(shè)用地與國有土地建設(shè)用地同權(quán)同價的法律和經(jīng)濟地位，使其兩者的所有權(quán)地位、使用權(quán)地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的需要。

2.對第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，即改變當前農(nóng)村集體土地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給模式，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的格局。在當前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要求大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地?！翱s小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給。這是對我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化的土地市場的重大突破。

“規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，國家給農(nóng)民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農(nóng)地補償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。然而，實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補償普遍已經(jīng)超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進行一種追認。這也有利于保護和尊重農(nóng)民的土地利益。

3.對第三句的解讀

過去中央提出給農(nóng)民的征地補償，一是強調(diào)不超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，二是強調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低，三是要保障被征收農(nóng)民基本生活，這樣三個標準。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現(xiàn)在，國家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調(diào)規(guī)定。

二、政策評價

（一）優(yōu)化之處

1.體現(xiàn)了民法上的平等原則

“同價同權(quán)”、“統(tǒng)一市場”實現(xiàn)了物權(quán)法中國家對于國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私人財產(chǎn)平等保護的思想，并且在實踐上承認了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經(jīng)濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相同或相近。在這方面來看，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在效用上沒有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進入市場后，土地所有權(quán)是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區(qū)別。

2.有利于實現(xiàn)土地價值和資源優(yōu)化配置

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)納入土地市場進行交易。從法律角度看，這是權(quán)利在不同主體之間的配置。[5]允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以保證權(quán)利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設(shè)用地的使用價值，促進物盡其用，實現(xiàn)權(quán)利人利益和社會整體利益的最大化。

2.明確政府角色

首先，在市場領(lǐng)域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場主體地位，由土地權(quán)利的買方和賣方完全按照市場規(guī)律完成交易，以市場機制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領(lǐng)域要“有所作為”。[9]為配合流轉(zhuǎn)管理需要，政府應履行服務職責，加快對農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)、登記和頒證工作。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.修訂《物權(quán)法》《擔保法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定

2007年的《物權(quán)法》雖然明確了建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但對于建設(shè)用地使用權(quán)是否包括農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，表達得不夠明確，特別是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權(quán)法》第151條和153條中關(guān)于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的例外性規(guī)定。同時，建議將十三章“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容置于第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”之下，以體現(xiàn)對各類建設(shè)用地同等保護的原則，也使立法更加符合法學理論的權(quán)利體系構(gòu)架。

鑒于如今已經(jīng)賦予集體建設(shè)用地的交換價值，筆者建議刪去《物權(quán)法》第183條和《擔保法》第36條第3款關(guān)于集體土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關(guān)于國有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應《決定》第11條要求。

為促進集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設(shè)用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同應載明的各項具體條款，以明確當事人的權(quán)利、義務和事后違約責任。

2.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)，這些條款顯然滯后于現(xiàn)實需要，不利于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，與《決定》精神相悖。應當解除對集體建設(shè)用地的限制，允許其在合理范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進行建設(shè)的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)營性項目建設(shè)、興辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的，可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地?！盵2]同時，還應該明確土地流轉(zhuǎn)可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)在特定條件下，可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯(lián)營等方式轉(zhuǎn)移。”[2]并將具體條件適當設(shè)定為“符合土地利用規(guī)劃、權(quán)屬合法明晰、己依法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等”。

（五）對土地進行統(tǒng)一管理

集體建設(shè)用地入市后，應與國有土地一樣接受統(tǒng)一的部門管理。[10]通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對建設(shè)用地的規(guī)劃、指標、流轉(zhuǎn)的收益分配等進行嚴格把控，既能夠有效實現(xiàn)與國土建設(shè)用地在財產(chǎn)權(quán)利上的平等，又能實現(xiàn)與其在責任義務上的平等。這樣，才能真正實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”的內(nèi)涵與價值上的統(tǒng)一。并且，政府的干預和統(tǒng)一管理還能有效地防止出現(xiàn)城郊土地成交食利集團。

篇(2)

[關(guān)鍵詞] 小產(chǎn)權(quán)房 原因 風險 法律規(guī)制

一、小產(chǎn)權(quán)房大量存在的主要原因

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的,未繳納土地出讓金等費用,其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā),而是由村委會,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)集體土地使用權(quán)證書的房屋,即“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”。這種房沒有國家發(fā)的土地使用證和預售許可證,對購房合同國土房管局也不會給予備案。其產(chǎn)權(quán)證也不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。

1.價格低廉,手續(xù)簡單,配套設(shè)施的逐漸完善是受居民青睞的主要原因。由于房價的持續(xù)走高,使得購房者將目光更多地轉(zhuǎn)向了郊區(qū),也因此催生了小產(chǎn)權(quán)房在我國一些重點地區(qū)的交易。許多城市市區(qū)房價與日俱增的情況下,小產(chǎn)權(quán)房的價格優(yōu)勢非常誘人。雖然小產(chǎn)權(quán)房多分布在郊區(qū),但是隨著城市交通等市政配套設(shè)施的完善,以往郊區(qū)交通不便的劣勢正在逐漸被扭轉(zhuǎn),這使得購房者更加愿意選擇小產(chǎn)權(quán)房。

2.近20年以來中國沒有根據(jù)《憲法》落實農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運轉(zhuǎn)體系,有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國家法律是非常不完善的,實行的是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性的征地制度。此外,由于制度上的不完善,小產(chǎn)權(quán)項目建設(shè)上存在的權(quán)力尋租空間也是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的重要原因之一。

二、小產(chǎn)權(quán)房的風險分析

1.從法律角度看,根據(jù)我國現(xiàn)行房地產(chǎn)法律規(guī)定,“農(nóng)村土地屬于集體土地。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的?！薄稗r(nóng)村宅基地屬集體所有,村民對宅基地只有使用權(quán),農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護,即不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)?！彼?具有城鎮(zhèn)居民戶口的購房者不可以購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體土地使用權(quán)。如果遇到國家征地拆遷或者村委改造等,由于鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房沒有國家認可的合法產(chǎn)權(quán),購房人實際只擁有房屋的使用權(quán),所以其拆遷補償能否得到或者得到多少都將是一個未知數(shù)。

2.經(jīng)濟角度看,首先是資金風險。小產(chǎn)權(quán)房既不能贏得銀行信貸的支持,也不能進行抵押和擔保,因為其不屬于市政規(guī)劃項目,其項目開發(fā)不符合國家相關(guān)法律的規(guī)定,建設(shè)項目的投入全依賴自籌的資金。在這種情況下,如果發(fā)生合作者的其中一方撤出資金,導致資金鏈條斷裂,樓盤很容易形成爛尾樓,對預繳部分房款的購房者來講,投入的資金必然會“打水漂”。其次是經(jīng)濟糾紛。一旦小產(chǎn)權(quán)房的購買者和開發(fā)商之間產(chǎn)生了糾紛和矛盾,由于小產(chǎn)權(quán)房交易不受現(xiàn)有法律保護,受損一方當事人很難依靠法律武器維護自身的權(quán)益,難以追回損失。

3.社會角度看,擾亂房地產(chǎn)秩序拉大社會貧富差距,影響社會的和諧。特別是別墅產(chǎn)品類型居多的小產(chǎn)權(quán)房,業(yè)主和當?shù)卮迕褚驗樯鐣敻坏炔煌?容易形成新的社會矛盾。由于小產(chǎn)權(quán)房交易的大量出現(xiàn),會導致社會上正常的房地產(chǎn)交易的受到嚴重影響,從而影響了社會主義市場經(jīng)濟體制的完善,對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到了阻礙作用。

三、國家現(xiàn)行做法

國土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應“原則建議”,其中之一便是新老劃斷――對于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房,一律嚴格查處、整頓;而對于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房,則要妥善予以處理。這其中有一個基本條件,就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃,但在土地屬性仍為非國有建設(shè)用地。對于小產(chǎn)權(quán)房,無論是國土資源部還是國務院,態(tài)度向來強硬。但這一次,促使國土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的,是全國大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實”的現(xiàn)狀。據(jù)國土資源部不完全統(tǒng)計,小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國村鎮(zhèn)住房總量的20%。無論最終國務院批復的處理意見是怎樣的,開發(fā)商肯定都不能介入小產(chǎn)權(quán)房的處置,更不可能以后介入進行開發(fā)。我國決策層比較傾向的意見是,把現(xiàn)在已經(jīng)形成的問題處理妥當就視為結(jié)束,未來也不可能在政策上給小產(chǎn)權(quán)房新的空間,基本原則就是歷史遺留問題處置后,嚴格執(zhí)行既有的土地管理政策與制度。

四、小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制

1.明確小產(chǎn)權(quán)房法律概念。由于業(yè)界對小產(chǎn)權(quán)房的合法性問題在《憲法》及《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》、《擔保法》的相關(guān)條款中有不同的解讀,將會影響到社會公眾對于小產(chǎn)權(quán)房政策的認識,無形中增加了小產(chǎn)權(quán)房的市場空間。因此,筆者認為,對于小產(chǎn)權(quán)房的概念和性質(zhì)的認定,要統(tǒng)一起來,這主要通過相關(guān)法律條文加以解釋和規(guī)定,才能使行政部門和社會公眾在分析判斷時找到清晰的法律依據(jù),才能讓我們做到有法可依。

2.盡快出臺管理辦法。小產(chǎn)權(quán)房的泛濫和市場有關(guān),也和以往立法、執(zhí)法不及時、不嚴格相關(guān)。所以對于抑建小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)我們要以防止為主,通過有關(guān)立法來取締小產(chǎn)權(quán)房在社會中的蔓延,同時加大執(zhí)法力度,對于違法操作的人員予以處罰,對于新辦理產(chǎn)權(quán)登記的主體嚴格審查,堅決杜絕小產(chǎn)權(quán)房在社會上的流通。

3.區(qū)別對待現(xiàn)存問題。在制止新的小產(chǎn)權(quán)房項目出現(xiàn)的同時,一定要對過去的小產(chǎn)權(quán)房予以處理,才能顯示法律的公平性。已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房,在開發(fā)商和購房人應該補交相應的稅費的同時,還要對違反了土地管理法的開發(fā)商和村組織有關(guān)負責人給予行政處罰,并沒收非法所得。對已經(jīng)建成和入住的小產(chǎn)權(quán)房應該本著“以人為本”的原則,展現(xiàn)務實彈性,具體問題具體分析,區(qū)別對待。把責任簡單推給那些中低收入購房者不懂法律是不負責任的。解決已成事實的小產(chǎn)權(quán)房必須有一套嚴格的制度,從速查清已建成的小產(chǎn)權(quán)房的基本情況,保證統(tǒng)計真實、準確、有效。

參考文獻:

篇(3)

嚴格執(zhí)行農(nóng)宅審批制度，改善農(nóng)民居住條件。堅持集約節(jié)約用地原則，嚴把農(nóng)民個人建房用地審查關(guān)。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》，按照新農(nóng)村建設(shè)和村莊建設(shè)用地規(guī)劃的要求，該局認真做好全縣農(nóng)民個人建房的審批工作。嚴把農(nóng)民個人建房用地審查關(guān)，對符合條件的申請戶及時審批，對不符合審批條件的說明理由，耐心做好解釋工作，對居住條件確實困難的又沒有適合的地方建房的，協(xié)同當?shù)卣按甯刹?，積極做好與其他農(nóng)戶的土地調(diào)換服務工作，堅持集約節(jié)約用地，嚴格按照鎮(zhèn)村覘劃的要求建房，做好界限劃定，面積丈量、地類確認等工作，盡量使用村內(nèi)空閑地，防止村莊外延，做到依法依規(guī)，堅決遏制違法建筑。2012年，全縣共審批非規(guī)劃區(qū)農(nóng)村宅基地946戶，占地總面積276.307畝，未出現(xiàn)一例因宅基地審批造成的上訪事件，進一步改善了群眾居住條件。

認真做好增減掛鉤整改，提高群眾幸福指數(shù)。按照國土資源部及省有關(guān)土地增減掛鉤整改文件精神，認真解讀新民居示范工程用地政策，對全縣2010年審批的17個新民居示范村用地，按省廳要求進行了整改備案，為扎實有效推進新民居建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。其中，取得省級4個批次增減掛鉤整改項目批復，爭取新民居置換指標215.523畝。對市級2010年審批的12個新民居項目用地進行了認真整改，7個批次新民居項目用地已通過省廳備案，其余5個批次正在積極爭取中。

加強農(nóng)村集體征地管理，維護農(nóng)民合法權(quán)益。在土地征用過程中，該局嚴格執(zhí)行征地工作程序，加強對土地征收行為的監(jiān)督，認真落實征地公示和征地聽證制度，充分征求被征地村集體組織和農(nóng)戶意見，維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，力爭做到征地工作依法、公開、公平、高效。2012年，為藍翔環(huán)保設(shè)備、吉人新型涂料等重點項目征收土地55多畝，及時撥付農(nóng)民征地補償款350萬元，得到了征占雙方的好評。

推進土地開發(fā)復墾整理，確?！罢佳a平衡”。為有效破解新民居建設(shè)用地復墾整理難題，該局認真組織項目方案編制和施工兩項工作。組織實施了該縣興城鎮(zhèn)釣水院村等2個土地整理項目施工，已完成工程量60%，項目竣工驗收合格后，預計可新增耕地92.5035畝。在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，積極組織羅家屯鎮(zhèn)長嶺峰村等8個整治項目方案編制工作，并上報市國土資源局審核中。

篇(4)

誤讀一：農(nóng)村土地都可以入市

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，陳錫文認為，目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地能否都入市的問題，陳錫文說，黨的十八屆三中全會《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等的權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？陳錫文解釋說，土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。陳錫文認為，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題作出了改進。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應提高農(nóng)民征地補償標準，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務院可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，陳錫文稱這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔保的土地？這個關(guān)系非常大，陳錫文認為只有有資質(zhì)的銀行機構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發(fā)高利貸；第二個可能引發(fā)以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計中進行很細致的研究。

陳錫文認為，工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來是種地的不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

陳錫文解釋說，住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能自行其是、擅自開展。

另外，宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點必須明確，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

篇(5)

關(guān)鍵詞：新疆；征地制度；改革

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十報告中提出要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，改革征地制度。十八屆三中全會又對改革征地制度做出了進一步的闡述，為新疆征地改革提供了思路。新疆各地州現(xiàn)行的征地制度在征地的目的、審批與實施程序、補償安置標準和爭議仲裁機制等方面均不同程度地呈現(xiàn)出不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的問題。因此，規(guī)范征地補償相關(guān)政策，提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，保障農(nóng)民的長遠生計就顯得尤為重要。

一、新疆征地制度存在的問題

1.征地程序不規(guī)范。新疆一些地區(qū)在征地程序的落實上杜絕了企業(yè)與農(nóng)民之間直接討價還價簽訂征地協(xié)議的行為，基本實現(xiàn)了政府統(tǒng)一征地、供地，但在整個征地過程中，被征地農(nóng)民的參與度偏低，知情權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)，“兩公告一登記”難以落實，公開性不夠。

2.政策制定彈性過大。各地州在制度制定上不夠嚴謹，如土地補償費為年產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費4～6倍，以及兩項之和最高不得超過30倍。安置補助費按人均耕地面積分為不同層次，乘以相應的倍數(shù)結(jié)果會使各層次補償標準上下限交叉重疊，如何把握尺度沒有明文規(guī)定，隨意性很強。什么是“保持原有生活水平”，在多長時間內(nèi)保持也沒有清晰的界定，操作性不強。

3.征地補償標準不合理。這一征地補償標準不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，征地補償費偏低。目前新疆的征地補償標準按《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準》（新國土資發(fā)[2011]19號）文件執(zhí)行，該文件不能與當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，當初制定標準的依據(jù)也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低，對被征地人的經(jīng)濟損失難以完全補償，違背了公平原則。第二，征地補償費計算方法不科學。例如，土地補償費通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過30倍計算，這種計算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會保障功能等給農(nóng)民帶來的利益。

4.新老標準銜接不夠。由于各個時段法律依據(jù)不同，征地補償基數(shù)、倍數(shù)標準等規(guī)定隨之不同，這種由法律法規(guī)的時效性及溯源性所帶來的前后時期征地補償標準上的差異是引起征地問題與糾紛的原因之一。例如，新國土資發(fā)[2011]19號文就《關(guān)于自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知》（新計價房[2001]500號）文件補償標準有所調(diào)整，會出現(xiàn)提高征地補償標準后，已被征收土地的使用人要求按照現(xiàn)有標準追加補償款，造成上訪事件。

5.社會保障體系不健全。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民是特殊群體，他們擁有農(nóng)民的身份卻失去了賴以生存的土地，沒有土地就沒有生活保障，又不能享受城鎮(zhèn)居民社會保險。土地補償費無法承擔他們的長遠生計，社會保障體系的缺陷使得他們未來生活的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面成為新的問題。

二、新疆征地制度問題的成因分析

1.土地征收補償憲法依據(jù)不足。雖然我國早就建立了土地補償制度，但《憲法》修正案中只規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。沒有指明是適當補償、合理補償還是完全補償，留下了分歧，也使國家有關(guān)征用財產(chǎn)的普通立法很難把握。

2.無專門系統(tǒng)的土地征收補償法。土地征收補償制度分散在各個法律規(guī)定中，如新計價房[2001]500號文件、新國土資發(fā)[2009]131號文件、新發(fā)改收費[2010]2679號文件等。這樣容易出現(xiàn)各個補償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性，甚至是排斥性，從而危及法律的權(quán)威性，可操作性較差，使行政機關(guān)的自由裁量權(quán)很大。

3.征地補償標準更新滯后。目前的征地補償標準都依托于《中華人民共和國土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定時間較早，距今有二十八年之久，期間調(diào)整變動不大，而當前社會經(jīng)濟發(fā)生了很大的變化，物價上漲幅度較大，當初制定標準的依據(jù)也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低。

4.爭議解決救濟機制不健全。失地農(nóng)民對征地范圍、征地補償標準等有爭議時，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決。但農(nóng)民提出意見的權(quán)利是在土地補償方案公布之后才有的，而在審核征地方案之前，農(nóng)民沒有得到及時通知，對于征地信息和補償方案只是在政府做出裁決之后才了解到的。此時，對爭議的解決只能通過行政復議和行政訴訟的方式，缺乏協(xié)商的機會。

三、新疆征地制度改革的對策建議

1.完善征地制度相關(guān)法律法規(guī)。中國正處于經(jīng)濟急速發(fā)展時代，想從根本上解決征地難問題，需要頂層制度的重新構(gòu)建，但征地制度的改革，牽一發(fā)而動全身，阻力大。這就要求從國家的根本利益出發(fā)，超越既得利益，自上而下的指導各地改革。就新疆經(jīng)濟征地制度的現(xiàn)狀來看，征地制度的改革核心是征地補償標準及安置模式的改革，但制度之間具有相關(guān)性，需要多種制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同時，也要加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，優(yōu)化干部考核制度，完善監(jiān)督機制等。

2.縮小征地范圍。要確保我國18億畝耕地紅線，就要縮小征地范圍，保護耕地。進一步完善征地管理制度，做好征地補償安置工作，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。加強監(jiān)督，嚴格按照國家相關(guān)法律文件開展征地活動，國家土地督察機構(gòu)要對違規(guī)征占土地行為進行全面清理。

3.規(guī)范征地程序。目前我國的征地制度，對正當程序保護的力度不夠，程序本身又不完善。新疆各地州在決定土地規(guī)劃時，缺乏公開的聽證程序，在確定征地補償時，沒有中立的評估機構(gòu)，在發(fā)生糾紛時，則缺乏獨立的司法機關(guān)干預。因此，在嚴格執(zhí)行“兩公告一登記”程序基礎(chǔ)下，可增加預公告程序，提前告知被征地農(nóng)民征地的用途、被征地的范圍、種植限制期等。這樣既可以增加農(nóng)民的知情權(quán)，也可以在一定程度上避免農(nóng)民的搶栽、搶建行為。

4.建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)國土資源部發(fā)出《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》要求，各地應建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，每二至三年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。隨著新疆社會經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，自治區(qū)各地州應適時調(diào)整征地補償標準，使之與各地經(jīng)濟增長的實際狀況相吻合，確保農(nóng)民土地被征收后生活水平不降低。

5.適度調(diào)整補償標準，做好新舊補償標準銜接工作。補償標準的調(diào)整要遵循適度原則，不宜大幅提高，引發(fā)已失地農(nóng)民的二次上訪。標準的適度調(diào)整有助于新舊標準的銜接。新標準出臺要有明確的時間界限，并即時廢止舊標準，以便具體工作時做好政策解釋工作。除此之外，要通過輿論先導，做好征地中的法制宣傳工作，讓農(nóng)民充分了解征地政策，既能支持城市建設(shè)，又能依法保障農(nóng)民自身的合法權(quán)益。

6.健全征地糾紛解決機制、促進多部門協(xié)作。自治區(qū)應明確糾紛解決途徑，對于征收范圍爭議、權(quán)屬不清導致的爭議、征地程序爭議、以及對政府在征收過程中的違法行為產(chǎn)生的爭議等都納入糾紛機制范圍，由司法機關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，使得土地權(quán)利人的利益能夠得到更加充分的保護。

征地活動安排多以國土資源部門為主導，但國土部門并不具備長期監(jiān)控、保障失地農(nóng)民生活的能力，也不具備專業(yè)的就業(yè)指導、保障失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。因此，需要國土資源部門、民政部門、社會保障部門及財政部門的共同協(xié)作，通過建立溝通機制，形成信息共享。

參考文獻：

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篇(6)

    我國《物權(quán)法》第125條首次以民事基本法的形式明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是,該法對于土地承包關(guān)系中的民事主體并沒有明確規(guī)定,本文擬對該問題進行探討。

    一 土地承包經(jīng)營的承包人

    (一)解釋論

    我國《物權(quán)法》并沒有明確土地承包經(jīng)營的承包人,僅僅使用了“土地承包經(jīng)營權(quán)人”的概念。從立法的角度考察,1986年的《民法通則》第80條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)人是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶或個人”。1986年頒布,1998年修訂的《土地管理法》第12條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)人是“集體或者個人”。2002年的《農(nóng)村土地承包法》則區(qū)分家庭承包和非家庭承包而確立了不同的土地承包經(jīng)營權(quán)人。按照新法優(yōu)于舊法的原則,土地承包經(jīng)營權(quán)人的確定主要應當依據(jù)頒布時間最晚的《農(nóng)村土地承包法》。

    1.家庭承包下的土地承包經(jīng)營權(quán)人

    所謂家庭承包,就是指以家庭或者戶為單位進行的土地承包。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條的規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?！边@里所說的農(nóng)戶,其家庭成員必須是作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟組織的成員?？梢哉f,家庭承包與成員權(quán)是密切聯(lián)系在一起的,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員基于其成員權(quán)都可以以戶為單位承包集體的土地。[1]

    2.非家庭承包下的土地承包經(jīng)營權(quán)人

    所謂非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行的承包[2].在非家庭承包的情況下,承包方的構(gòu)成比較復雜,主要包括:(1)集體經(jīng)濟組織的個體成員。本集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下享有優(yōu)先承包權(quán)[3].(2)農(nóng)戶。既然作為集體經(jīng)濟組織成員的個體都享有優(yōu)先承包權(quán),那么本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶承包,也應當享有優(yōu)先承包權(quán)。(3)集體經(jīng)濟組織以外的其他單位或者個人。他們可以通過參加競標、競價或公開協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營權(quán)[4].此時,承包人原則上只能承包“四荒”土地。集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán),而且,即使非本集體經(jīng)濟組織成員承包,也必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的批準(參見《土地管理法》第15條)。(4)集體組織。對于國有土地的承包,集體組織是承包的主體[5].

    (二)立法論

    從立法論的角度來看,土地承包經(jīng)營是否要區(qū)分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“戶”是否可以作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體值得探討。我認為,我國法律應當廢棄“家庭承包”的概念,以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人作為主要的土地承包經(jīng)營權(quán)的主體,理由主要在于:

    1.這是我國民事主體制度一致性的需要

    自《民法通則》頒布以來,我國的民事主體主要區(qū)分為自然人和法人兩類。民事主體的本質(zhì)在于,其享有民事權(quán)利能力。但是,“家庭”或者“戶”作為民事主體,其與既有的民事主體制度難以保持一致?！凹彝ァ被蛘摺皯簟辈皇欠ㄈ?因為其沒有獨立的財產(chǎn),也不承擔有限責任。它也不宜被認定為合伙,因為家庭成員之間并沒有合伙協(xié)議存在?；蛟S,它可以被解釋為“其他組織”,但是,這種解讀實際上不具有說服力,且會帶來法律解釋上的諸多困難,如其與合伙的關(guān)系、家庭成員之間的關(guān)系、雇主責任的承擔等。

    2.這是“從身份到契約”的社會進步的要求

    正如梅因所言:“所有進步社會的運動在有一點上是一致的。在運動的發(fā)展過程中其特點是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個人義務的增長。'個人'不斷地代替了'家族',成為民事法律所考慮的單位?！盵6]廢棄“家庭”或者“戶”的概念,而直接以集體經(jīng)濟組織的成員作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體,實際上契合了“從身份到契約”的趨勢,即個人替代家庭成為民事活動的主體。

    3.這是我國實行市場化改革的結(jié)果

    只要是搞自然經(jīng)濟,其生產(chǎn)單位(家庭協(xié)同體)例外的同外部聯(lián)系就只能通過家長來進行,這就意味著家庭共同體的財產(chǎn)在外部關(guān)系是屬于家庭和家長的。成員和家長的關(guān)系作為家庭協(xié)同體內(nèi)部關(guān)系并沒有外在地以法律的形式表現(xiàn)出來[7].因此,在封建社會里,個人不是獨立自主的個人,常常受到許多封建團體的拘束,如商業(yè)方面的行會制度;經(jīng)濟方面的領(lǐng)主制度;家族、宗教等方面的許多制度。而市場經(jīng)濟則要求,個人成為社會中最重要的單位,社會成為“原子化”的社會。因此,在資本主義社會,個人就擺脫了一切團體的束縛,成為法律上的最重要的主體[8].我國的市場化改革就要求,個人要成為獨立的個人,而不必通過“家長”或“戶主”對外從事民事活動。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員作為土地承包中的承包人,實際上符合了市場化改革的需要。

    4.這與現(xiàn)代化的社會控制方式不相吻合

    歐洲近代化進程中的一個客觀事實,即隨著具有強大權(quán)力的國家出現(xiàn),個人與其歷來所從屬于其中的家庭、共同體、等級等集團之間的紐帶被切斷了,轉(zhuǎn)而直接從屬于國家[9].我國將“家庭”或者“戶”作為土地承包權(quán)的主體,其實際上是在國家和個人之間增加了一個夾層。這與現(xiàn)代化的社會控制方式是不相吻合的。

    總之,我認為,原則上應當以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員個人作為土地承包的主體。在例外的情況下,也允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的自然人和法人作為土地承包的主體,但必須滿足特定的條件和程序。

    二 土地承包經(jīng)營的發(fā)包人

    (一)解釋論

    土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是農(nóng)業(yè)用地。按照《農(nóng)村土地承包法》第2條和《物權(quán)法》第134條的規(guī)定,農(nóng)業(yè)用地包括三類:(1)農(nóng)民集體所有;(2)國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地;(3)其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地,如國家所有的農(nóng)用地。

    與農(nóng)業(yè)用地的三種類型相適應,我國《農(nóng)村土地承包法》第12條確立的土地承包經(jīng)營中的發(fā)包人包括如下三類:(1)農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包;(2)農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包;(3)國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地,由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包(參見《農(nóng)村土地承包法》第12條)。

    (二)立法論

    從立法論的角度來看,土地承包經(jīng)營中的發(fā)包人應當統(tǒng)一,我認為,可以將土地承包經(jīng)營中的發(fā)包人統(tǒng)一設(shè)計為農(nóng)村自治組織,理由在于:

    1.這是避免集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村自治組織重合的需要

    在實踐中,大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu),即兩枚印章一套機構(gòu)。這種不必要的重復設(shè)置,會增加不必要的組織運行成本。

    2.這是理順村民委員會和農(nóng)村自治組織關(guān)系的需要

    村民委員會是農(nóng)村自治組織的執(zhí)行機構(gòu),其二者的關(guān)系類似于董事會和公司。如果以村民委員會作為發(fā)包人,似乎就承認了其作為民事主體,而農(nóng)村自治組織也是民事主體,這就會導致村民委員會和農(nóng)村自治組織關(guān)系之間的難以厘清。

    3.這是統(tǒng)一土地承包經(jīng)營制度的需要

    市場化的題中應有之義就是制度的統(tǒng)一。已如前述,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包。這不僅導致土地承包經(jīng)營中的發(fā)包人的不統(tǒng)一,而且也難以實現(xiàn)土地承包程序的統(tǒng)一。

    當前我國的農(nóng)村自治組織是在村一層設(shè)立的(《村委會組織法》第10條規(guī)定:“村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組,小組長由村民小組會議推選)在此制度下,農(nóng)村自治組織的成員較多,既不利于村民監(jiān)督村民委員會成員的活動,也不利于村民自治的真正實現(xiàn)。我建議,以村民小組為單位來設(shè)立農(nóng)村自治組織。以此為背景,土地承包經(jīng)營中的發(fā)包人就是該農(nóng)村自治組織。從民事主體的角度考慮,其是依據(jù)法律直接設(shè)立的,應當被定位為公法人,確切而言屬于地域性公法社團。

    【注釋】

    [1] 王利明。物權(quán)法論[M].北京:中國政法大學出版社,1998: 459-460.

    [2] 劉保玉。物權(quán)法學[M].北京:中國法制出版社, 2007:265.

    [3] 劉保玉。物權(quán)法學[M].北京:中國法制出版社, 2007:265.

    [4] 劉保玉。物權(quán)法學[M].北京:中國法制出版社, 2007:265.

    [5] 王利明:物權(quán)法研究:下卷[M].北京:中國人民大學出版社, 2007: 53

    [6] 謝懷栻。外國民商法精要[M].北京:法律出版社, 20015.

    [7]張代恩。民事主體權(quán)利能力研究[D].中國政法大學2001屆博士論文集, 2001: 29.

篇(7)

關(guān)鍵詞物權(quán)法宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

作者簡介：楊瑾，河北三和時代律師事務所，律師，研究方向：公司法、合同法、物權(quán)法等。

中圖分類號：D923.2文獻標識碼：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.136

宅基地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，與其切身利益密不可分。在國家住房制度不斷完善和改革的背景下，多數(shù)房產(chǎn)與其對應的土地使用權(quán)在市場上開始進行自由交易。受法律條款的限制，宅基地使用權(quán)目前還無法在交易市場中進行轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城鄉(xiāng)居民交流密切，農(nóng)民進城購房以及城市居民下鄉(xiāng)購房的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，傳統(tǒng)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度難以滿足當前的市場需求。其不僅限制了農(nóng)民的融資方式，不利于市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，也與中國當前的社會結(jié)構(gòu)不適應。本文通過法律途徑，對物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題展開研究，旨在改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟的全面發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。

一、宅基地使用權(quán)的概述

宅基地使用權(quán)的含義為農(nóng)村居民依法享有其集體所有土地上建造自有房屋并占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)包括農(nóng)村及城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)兩種。其中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟的成員及具備相應條件的城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是具有城鎮(zhèn)私房所有權(quán)及因條件允許可在城鎮(zhèn)建房的居民。部分學者認為宅基地使用權(quán)的性質(zhì)實為土地使用權(quán)，因?qū)⑥r(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)制度納入土地使用權(quán)制度中，進而無需單獨設(shè)立宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律條款。也有部分學者認為土地使用權(quán)具有等價交換的特質(zhì)，而宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，其經(jīng)濟利益與農(nóng)民的切實利益緊密聯(lián)系在一起，將用益物權(quán)的法律屬性作為交易對象進行自由轉(zhuǎn)讓存在一定弊端。宅基地使用權(quán)作為我國農(nóng)民群體的基本生活組成部分，應該與土地使用權(quán)區(qū)分開來，通過物權(quán)法的規(guī)范規(guī)定，使其具備明確的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律特征。宅基地使用權(quán)以憲法的形式存在且為集體所有?！锻恋毓芾矸ā穼φ厥褂脵?quán)也做出了相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的所有權(quán)為集體所有，宅基地上建造房屋并使用時享有獨占權(quán)。受農(nóng)村土地有限性因素的影響，農(nóng)村土地歸集體所有，但國家有權(quán)監(jiān)督農(nóng)村集體對土地的使用，并規(guī)定宅基地的數(shù)量，將宅基地作為一項有限的資源。宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性具有他物權(quán)的特征，在我國土地政策的基礎(chǔ)上形成的特有制度。宅基地使用權(quán)行使權(quán)利受限，宅基地使用權(quán)不得違背地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用整體規(guī)劃。根據(jù)國家《擔保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于不得抵押的財產(chǎn)，農(nóng)民抵押自己的宅基地應承擔法律責任?；趪耶斍暗姆梢?guī)定，宅基地使用權(quán)的獲取需要履行相關(guān)程序，通過宅基地使用權(quán)申請、使用人同意及行政審批方可取得。

二、物權(quán)法下宅基地使用權(quán)之解讀

近年來，物權(quán)法通過不斷的完善與改革對物權(quán)的所有權(quán)、基本原則等內(nèi)容進行了明確的規(guī)定，通過法律規(guī)范保護了人民的私有財產(chǎn)。其中對宅基地使用權(quán)進行了相關(guān)規(guī)定，明確了宅基地使用權(quán)的法律地位，使其與地役權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)處于同等地位。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定完善了我國的法律體系，是歷史性的進步。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及主要內(nèi)容進行了相關(guān)規(guī)定，保證宅基地使用權(quán)具有無償性和福利性等特質(zhì)。并對其從私人到集體所有。從有償?shù)綗o償?shù)臍v史變化表示支持。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定旨在通過無償福利特性達到保護農(nóng)民合法權(quán)益的目的。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使等法律規(guī)定存在一定的靈活性。由于我國各省市地區(qū)農(nóng)村政策的差異性，在宅基地使用權(quán)的獲取。轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使方面難以作出統(tǒng)一規(guī)定，進而只能采取援引立法的方式進行相關(guān)規(guī)定。以保證宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、行使權(quán)利等功能根據(jù)地方的實際需求享有相關(guān)自治權(quán)。物權(quán)法下對宅基地使用權(quán)中變更登記、消滅等規(guī)定滿足現(xiàn)實要求，并與不動產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)原則實現(xiàn)統(tǒng)一。物權(quán)法下的宅基地使用權(quán)變更登記制度與不動產(chǎn)登記制度相對接，物權(quán)法中雖未對宅基地使用權(quán)的變更登記制度進行明確規(guī)定，但根據(jù)農(nóng)村社會的現(xiàn)實特征，設(shè)立出以登記為生效要件的法律形式。當已登記了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民需要辦理消滅或轉(zhuǎn)讓業(yè)務時，應及時進行注銷及變更登記。以達到防止產(chǎn)權(quán)糾紛，維護民眾交易利益的目的。宅基地使用權(quán)存在權(quán)利疊加和私權(quán)處分的因素，通過物權(quán)法對宅基地使用權(quán)進行明確規(guī)定，說明國家高度關(guān)注城鄉(xiāng)民生問題，以期通過法律手段激發(fā)農(nóng)民的財產(chǎn)保護意識。

三、基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

（一）強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用

基于物權(quán)法來構(gòu)建科學合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過立法手段來規(guī)范宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國控制和禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要為防止農(nóng)民通過宅基地建造房屋轉(zhuǎn)讓來謀取利益，進而造成社會糾紛，導致混亂的局面發(fā)生。本文認為構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓措施進行明確規(guī)范，有效扼制混亂局面的發(fā)生。物權(quán)法作為我國規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，對宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容未作出明確規(guī)定，且相關(guān)制度還不完善，只有提高對宅基地使用權(quán)的重視程度，制定相應的法律法規(guī)才能保證提升農(nóng)民經(jīng)濟效益的同時促進民生穩(wěn)定發(fā)展。研究宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對其轉(zhuǎn)讓的明確條文規(guī)定甚少?！锻恋毓芾矸ā分械臈l例與物權(quán)法草案內(nèi)容相近，對遏制農(nóng)民過度占用宅基地使用權(quán)來牟取利益的條文欠缺，難以起到關(guān)鍵的制約作用。強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，需要嚴格執(zhí)行申請及審批程序，貫徹落實一戶一宅的制度。符合宅基地使用權(quán)申請條件的農(nóng)村居民可向集體申請，由村集體進行公示，公布期滿后且無異議者可報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，由縣市政府進行審批。農(nóng)村居民在進行宅基地使用權(quán)申請過程中，相關(guān)部門需要嚴格遵守審批程序，審查申請人是否滿足宅基地使用權(quán)的申請條件。相關(guān)部門做好宅基地登記發(fā)證工作，滿足宅基地使用權(quán)規(guī)定建造的房屋，市國土資源局應該及時安排登記發(fā)證工作，確保發(fā)證到戶，促使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)有法可依。未經(jīng)合法審批登記的房屋不享有法律保護的權(quán)利。為確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)的規(guī)范性，宅基地建造房屋的使用權(quán)進行變更、轉(zhuǎn)讓業(yè)務時需要進行登記，且保留地籍檔案資料，明確宅基地使用權(quán)的流向。國家土地監(jiān)管部門強化立法和執(zhí)法力度，針對占有宅基地使用權(quán)牟取不法利益的農(nóng)民進行嚴厲處罰，以起到警示作用。當前，我國農(nóng)村仍存在批少建多、住房附房擴建等不法現(xiàn)象，由于處罰力度不大，農(nóng)民對此類不法現(xiàn)象不夠重視，進而造成宅基地使用權(quán)管理不到位情況頻發(fā)，對農(nóng)村宅基地管理處造成負面影響。強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，嚴格執(zhí)法，完善宅基地使用權(quán)的動態(tài)巡查制度，切實管理好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，以避免土地違法行為的發(fā)生。

（二）物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要內(nèi)容。根據(jù)國家規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)用地必須為國有的要求將不再適用。我國需要打破對土地一級市場的壟斷，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地價格的同等化，通過公正公開的方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，進而避免城鄉(xiāng)割據(jù)形式的發(fā)生。宅基地屬于農(nóng)村集體所有的，是農(nóng)村建設(shè)用地不可缺少的組成部分，物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于解決民生利益問題，對促進國民經(jīng)濟的整體發(fā)展具有重要意義?；谖餀?quán)法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入，從立法的層面保障了農(nóng)民的切實利益。物權(quán)法的明確規(guī)定也將制約宅基地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象的發(fā)生，通過法律途徑避免不必要的法律糾紛。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓需要納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中，并具有相關(guān)的法律屬性，才能通過法律手段保障農(nóng)民的切身利益。原有物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容還不全面，存在價值取向矛盾，通過立法實現(xiàn)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，需要監(jiān)管部門的有效監(jiān)督，和土地規(guī)劃的有序流轉(zhuǎn)。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的資源轉(zhuǎn)讓屬于市場化的運作內(nèi)容，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中需要得以明確公示。基于交易安全的考慮，做好相關(guān)登記制度，避免宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期間不必要的法律糾紛。農(nóng)村社保制度的日益完善是促進宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，政府財政的支持為宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓提供了動力支持。充分發(fā)揮出宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，最大程度提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（三）縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差距

基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要高度重視縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差距的問題。只有打破城鄉(xiāng)間二元體制的限制，提高農(nóng)民階層的社會地位，才能構(gòu)建一個社會主義和諧社會，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展?；趪业膽艏贫鹊母母?，農(nóng)民進城就業(yè)和遷移進城居住的條件得以放寬，獲得城市戶口的難度降低，城鄉(xiāng)居民的交流日益密切。但由于城市居民購買農(nóng)村住宅受限，造成單向流動情況發(fā)生，導致農(nóng)村人才不斷流失，進而抑制了農(nóng)村經(jīng)濟的整體發(fā)展。近年來，城市化進程不斷加快，農(nóng)村人口不斷向城市集中，只有放寬農(nóng)民出售農(nóng)村住宅權(quán)限，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?；谖餀?quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要提高對三農(nóng)問題的重視程度，將農(nóng)民從土地耕作勞動中解放出來，提高農(nóng)村土地的價值，才能促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，通過物權(quán)法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地并建房居住，形成新型的消費群體，達到帶動農(nóng)村經(jīng)濟文化發(fā)展的目的。物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于促使城市居民對農(nóng)民產(chǎn)生正面影響，將先進的技術(shù)和充足的資金帶到農(nóng)村，對農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展具有積極的促進作用。

四、結(jié)語

宅基地使用權(quán)的適度轉(zhuǎn)讓滿足市場經(jīng)濟的客觀要求，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，應該受到國家的廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，通過物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，在物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，達到縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差距的目的。在加快城市化進程的背景下，明確物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)土地利益的公平分配，發(fā)揮土地制度改革的重要價值。

參考文獻： 

[1]牟玥.中國物權(quán)法的制度結(jié)構(gòu)分析——從繼承角度淺論宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn).法制與社會.2011（1）. 

[2]李彥芳.對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的立法構(gòu)想——對解決《物權(quán)法》遺留問題的建議.河海大學學報（哲學社會科學版）.2010，12（1）. 

[3]鐘三宇.困境與革新：宅基地使用權(quán)抵押融資的法律思考——以宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性為視角.西南民族大學學報.2014（11）. 

[4]梁琳.我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究.青海社會科學.2012（5）.