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城市災害應急管理研究:我國城市自然災害與應急管理體系研究

摘要： 對我國城市面對的突發(fā)自然災害形勢和特點進行了分析，認為我國城市自然災害風險高，具有災害形勢復雜、救災工作難度大的特點，目前我國城市災害應急體系建設具備法制、體制、預案、人才基礎，但也存在法制不健全、機制不完善、災害意識淡薄的問題，提出了完善體制機制、健全機構、提高承災能力、增強居民應對能力的相關對策和建議。

關鍵詞： 城市自然災害；減災救災；應急管理

0 引言

城市是社會政治、經濟及文化活動最集中、最活躍的地區(qū)，是促進國民經濟發(fā)展的主要力量。但由于城市人口密集、產業(yè)關聯(lián)度高、價值高度集中，城市災害脆弱性也相對比較突出。近年來，氣候變化異常，突發(fā)性自然災害頻繁發(fā)生，導致城市電力、通訊、供水中斷，交通受阻，城市進水受淹，居民房屋財產受損，影響了城市正常經濟生活秩序，造成巨大經濟損失。例如2007年濟南市“7.18”特大暴雨洪水災害、2011年6月武漢暴雨洪澇災害、2011年盈江“3.10”地震等多次災害均造成城市交通擁堵、設施損毀等災害。然而，大多數(shù)城市防災減災尚未得到足夠重視，針對城市災害特點的應急救援和指揮協(xié)調體系尚未普遍建立，因此，針對當前城市災害日益加劇的形勢，有必要加強城市自然災害應急管理體系建設，進一步增強突發(fā)性城市災害的應對能力。

1 我國城市突發(fā)自然災害特點

1.1 城市災害形勢復雜

1.1.1 突發(fā)自然災害種類繁多：近幾年影響我國城市突發(fā)自然災害主要有臺風、暴雨洪澇、泥石流、低溫冷凍、強降雪、地震、大霧等災害。其中地震、暴雨洪澇災害對我國城市影響較大，大霧造成城市交通困難。

1.1.2 致災因素交叉影響：城市自然災害是自然原因和人為因素交叉作用的結果，既與當前復雜多變的災害形勢密切相關，同時受到當?shù)爻鞘械乩怼⒔洕芰?、城市基礎設施抗災能力和城市居民防災減災意識緊密相關。

1.1.3 城市災害連鎖反應：現(xiàn)代城市就像一個大系統(tǒng)，不同工程之間互相影響和牽制。當自然災害對某一環(huán)節(jié)造成重大毀壞時，因連鎖效應引發(fā)的次生災害不可忽視。一般在較大的地震中，次生災害比直接損害更嚴重。

1.1.4 城市災害形勢嚴峻：我國是世界上自然災害最嚴重國家之一，災害導致經濟損失大。我國平均每年受災人數(shù)達3.7億人次，每年直接損失平均為1500-2000億元人民幣。我國有高達23個省會城市以及2/3百萬以上人口的城市所處地理位置的地震烈度超過Ⅶ度，面臨形勢十分嚴峻。

1.1.5 自然災害損失嚴重并呈增長趨勢：當前我國經濟增長迅速，而城市減災建設相對緩慢。由于放大和連鎖效應使得自然災害損失逐漸上升。數(shù)據顯示，依1990年不變價格，我國城市自然災害年均直接經濟損失持續(xù)增大，上世紀50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元，90年代為1500億元，本世紀超過2000億元。

1.2 城市災害應對困難

1.2.1 城市基礎設施建設相對滯后：近年來，經濟社會快速發(fā)展，對社會基礎條件能力提出了新的要求，但是部分城市基礎設施陳舊、公共設施發(fā)展未跟上經濟快速發(fā)展的步伐，城市基礎設施建設相對滯后，基礎設施服務能力未能適應經濟迅速增長的需求。

1.2.2 城市系統(tǒng)災害脆弱性較高：由于城市產業(yè)鏈復雜，相關致災因子和承載體相互影響，災害一旦發(fā)生，其具有觸發(fā)、聯(lián)動、蔓延、擴散效應，災害直接損失逐漸放大，災害間接影響持續(xù)時間長、影響面廣，脆弱性較高。

1.2.3 城市救災工作開展難度大：由于城市人口集中，社會經濟運轉對電力、交通、通訊條件高度依賴，一旦發(fā)生災害，難以快速建立替代系統(tǒng)。同時作為公共服務的政府機構、醫(yī)院等機構受損，造成社會系統(tǒng)紊亂，救災指揮系統(tǒng)難以有效運行，災區(qū)支持系統(tǒng)相對較弱，救災工作難度相對較大。

2 城市自然災害應急管理體系建設現(xiàn)狀

2.1 城市應急管理狀況 我國城市應急管理系統(tǒng)建設主要以“條塊結合，以塊為主”為原則，以城市部門職能劃分為根據，針對不同的災害，建立對應的應急管理機制。從2003年8月至今，我國應急聯(lián)動系統(tǒng)建設已經取得一定進展，積極籌建應急指揮系統(tǒng)及連動系統(tǒng)。國內目前有以下幾種形式：

①傳統(tǒng)職能分工型：政府主要領導負責，應急系統(tǒng)包括各級行政單元，有省級、地市級、縣級專用系統(tǒng)，組建垂直分系統(tǒng)，如刑偵、交通、火災、公共衛(wèi)生、三防等，部分基層社區(qū)也有一定的應急手段。②聯(lián)動型：由政府領導，建立一個聯(lián)動中心，集中110、119、120、122及負責人電話等減災及應急工作統(tǒng)一辦理。③辦公廳（室）型：辦公廳（室）統(tǒng)一處理重大事件信息及應急事務，或者建立應急管理辦公室，主要負責各類災害事件的應急協(xié)調；④公安型：一般省市應急工作由公安部門辦理，省市負責人只處理重大事件。

2.2 “一案三制”建設狀況 城市自然災害管理機制是保證救災應急工作順利開展的關鍵，在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)事件總體應急預案》的指導下，各地加強了自然災害管理體系建設，圍繞“一案三制”不斷完善城市災害應急管理機制建設。目前，各縣級以上城市和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了突發(fā)事件應對應急預案，就應急管理領導體制、管理機制進行了明確規(guī)定。各有關部門圍繞自身職能，建立相關的應急預案，為災害應對做好了制度和機制準備，總體上形成了國家法律為主導，各級政府、各部門分級分類的災害應急預案和災害管理體制和機制。

在專業(yè)部門分工的基礎上，部分地區(qū)建立了跨區(qū)域的聯(lián)合災害應急機制，有關專業(yè)部門也建立了災害信息共享機制和災害應急協(xié)調機制，地方和軍隊為及時有效開展搶險救援工作，軍地聯(lián)動機制陸續(xù)建立起來?？傮w上形成了各司其職、分工合作、協(xié)調聯(lián)動的救災應急工作格局。

2.3 城市救災應急隊伍現(xiàn)狀 從目前我國災害應急管理現(xiàn)狀分析，我國救災人員隊伍主要由解放軍、武警、公安、消防部隊，各級政府災害應急管理人員，各類災害相關專業(yè)半專業(yè)災害相關從業(yè)人員，救災志愿者及社會公眾等共同構成。解放軍、武警、公安、消防部隊在救災應急中發(fā)揮著主力軍和突擊隊的作用，是各類災害應急中緊急救援、人員搜救、排險除危的主要力量。政府災害管理人員在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全及經濟、資源安全方面負責災害救災指揮、統(tǒng)籌協(xié)調、災情管理、救災準備、減災規(guī)劃、災后救助、恢復重建等全面工作。救災志愿者和社會公眾，主要包括社會非政府機構、企業(yè)、社會組織人員，在減災救災、應急搶險等工作中發(fā)揮作用。在今年重大特自然頻發(fā)的背景下，人員社會意識和社會責任普遍高漲，社會參與救災等公共事務的積極性迅猛發(fā)展，這部分救災應急人員成為救災應急的龐大力量，在人員轉移、傷員救助、受災人員安置、物資捐贈、社會服務等方面發(fā)揮越來越廣泛和越來越重要的作用。

城市災害應急管理研究:GIS在城市災害應急管理中的應用

1GIS在城市災害應急管理中的作用

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》將應急管理分為四個階段，其中的每個階段都需要GIS的支持。

1.1預防與應急準備階段

在此階段，通過GIS，可以在地圖上標注出明顯的或潛在的危險源，并對危險源進行分類分級，并把這些危險源和其他的地圖數(shù)據（人口、電廠、機場等）加以綜合分析，分析災害可能帶來的損失。通過GIS的空間分布功能，相關部門可以根據GIS提供的空間信息來做出決策，比如確定救援資源需求和科學分布，制定最佳應急救援預案等。通過此過程，相關部門能提前采取保護與防御措施，合理分配救災資源，降低或防止可能出現(xiàn)的突發(fā)事件所引起的后果。

1.2監(jiān)測與預警階段

通過將監(jiān)控設備和GIS圖層展開疊層分析，其很容易對危險源極其周圍的建筑、居住區(qū)、公共場所進行監(jiān)測，建立必要的安全緩沖區(qū)；經過對監(jiān)測數(shù)據的實時分析，能夠對即將發(fā)生的災害起到預警的作用，運用GIS能夠顯示、查詢及分析關于危險源的相關信息。同時，可以對事件的空間分布及其發(fā)展趨勢加以分析，對次要災害進行有效的預警。

1.3應急處置與救援階段

在此階段，通過GIS的空間分布，可以知道事件發(fā)生附近的人口、建筑、避難場所、救援設施等信息，使應急指揮人員及時了解事件附近信息，為應急指揮人員的指揮調度提供有利的依據。另外，還能快速找到救援及疏散路徑，保證快速的應急指揮調度，減弱了災害發(fā)生時所帶來的破壞程度，保障了群眾的生命與財產安全。通過應急資源的空間化管理，能夠是相關人員及時了解應急救援物資的空間分布狀況及物資的類型與數(shù)量等信息。將這些信息應用到地圖中可以讓不熟悉出事地點的接處警人員迅速標出出事故地點，在應急指揮過程中可以使用最短的時間調動相關的救援物資抵達現(xiàn)場?，F(xiàn)場處在人員可以從相關設備商直接了解現(xiàn)場、行動計劃及行進方向，以及許多其他重要的實時信息。

1.4事后恢復與重建階段

在災害恢復與重建階段，恢復期內，可以采用先進的設備確定損壞的設備、類型及數(shù)量等等，排出它們的優(yōu)先級別；運用GIS對人口和環(huán)境的分析，為安置點提供充足的救災物資。重建期內，可以運用GIS來追蹤及顯示重建的計劃和發(fā)展，使重建資源的預算、分配及記錄得以順利地開展。運用各項GIS專業(yè)系統(tǒng)，重建對基礎設施進行規(guī)劃已達到正?；蜃罴训乃?。

2重點應考慮的問題

為了充分發(fā)揮GIS在城市災害應急管理中的作用，需要重點考慮下述問題：（1）首先要建立一個空間數(shù)據庫，并將其與相應的環(huán)境及監(jiān)測數(shù)據庫等聯(lián)系起來。當出現(xiàn)緊急突發(fā)事件的時候，利用GIS建立的城市應急管理數(shù)據庫能在第一時間內確定緊急救援的方案。根據事故發(fā)生的時間、地點等特定因素，應急指揮調度系統(tǒng)會自動從應急數(shù)據庫中搜索到相關信息，并對其進行組合，最后制定應急救援路線，第一時間確定救援初始方案。（2）災害處置需要操作大量數(shù)據、使用多種分析方法，因此需要開發(fā)一套健全的、智能化的數(shù)據處理分析方法。（3）建立完整的應急管理分析、模擬及評價模型，才能滿足城市災害應急管理工作需要。（4）GIS系統(tǒng)與災害分析模型的結合以及整個系統(tǒng)的集成，避免中間數(shù)據交換，提高系統(tǒng)運作的速率，增強系統(tǒng)的分析能力。通過災害應急管理系統(tǒng)進行有效地組織與管理，并加以系統(tǒng)地分析與處理，提出事故應急處置預案。

3城市災害應急管理系統(tǒng)空間數(shù)據的組織

城市災害應急管理系統(tǒng)數(shù)據類型多、信息量大，數(shù)據組織的好壞直接影響整個系統(tǒng)成敗的關鍵。GIS對地圖對象的組織與管理是依靠圖層方式來進行，地圖數(shù)據的分層次管理有助于數(shù)據的更新和維護，有利于靈活、高效地制作專題地圖。要想恰當處置突發(fā)事件，以城市陸路和水路交通網絡為主要內容的底圖是至關重要的。對于城市應急管理系統(tǒng)，我們建議采取大比例尺的遙感正射影像圖，通過輻射校正、特征提取和選擇、消除噪音等預處理，提取道路和河流網，在利用數(shù)字化手段獲得我們想要的交通網絡矢量地圖。底圖數(shù)據結構應能支持基本的空間分析功能。

4結語

城市應急管理系統(tǒng)的建設與使用是一個長期的過程，在此過程中，我們應該逐漸優(yōu)化GIS技術和應急管理應用的整合，為相關部門應急指揮提供強有力的理論依據。隨著應急數(shù)據的增加與更新，促使空間數(shù)據的組織形式及表現(xiàn)形式得以進一步優(yōu)化。此外，還應該不斷完善城市災害應急管理模型庫、預案庫建設，強化系統(tǒng)的輔助決策功能，提高系統(tǒng)的智能化水平。隨著GIS技術在城市災害應急管理中的深入應用，其不僅能為相關部門提供技術支持與決策服務，還能為災害應急體系建設打下堅實的基礎。

作者：李博 單位：

城市災害應急管理研究:城市災害應急管理體系建設思考

發(fā)達國家早在半個世紀以前就開始研究城市應急管理并建立政府應急管理機構和機制。隨著全球城市化進程的加快， 經濟快速化發(fā)展、生態(tài)惡化、災害頻發(fā)和社會危機和沖突的加劇， 給城市應急管理帶來了持續(xù)的新挑戰(zhàn)。因此， 城市災害應急管理作為應急救援管理的重要領域， 受到了特別的關注。西方發(fā)達國家從二十世紀七十年代開始，就逐步建立了一體化應急救

援管理機制和管理系統(tǒng)。二十世紀九十年代， 應急救援管理機制和系統(tǒng)得到進一步的發(fā)展。 一、我國城市災害應急管理的發(fā)展歷程 2004年5月在我國北京召開的“中國城市經營與發(fā)展高峰會”上，城市應急與社會綜合服務系統(tǒng)作為主要的議題之一在大會上引起了廣泛的關注，并對統(tǒng)籌建設內地大中城市社會應急聯(lián)動系統(tǒng)的有關問題進行了專門的研討，會議提出并建議我國爭取用三到五年在內地主要大中城市建成城市應急和社會綜合服務系統(tǒng)，實現(xiàn)城市互聯(lián)互通和資源共享，并盡可能擴展系統(tǒng)覆蓋范圍。且認為目前我國內地已具備技術及物質基礎，推動信息系統(tǒng)連動建設的時機已然成熟。同年5月22日，國務院辦公廳關于印發(fā)《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》的函(國辦函[2004]39號)，明確規(guī)定了各省市提交應急預案的編制原則、．組織機構與職責、預測與預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓和演習等。這說明我國政府已高度重視應急管理在政府管理職能中的地位，也標志著城市應急管理全面正式納入到城市的常態(tài)化管理且進入到一個新的發(fā)展階段。

具體表現(xiàn)為，在國辦函[2004]39號文出臺前后，各省和直轄市相繼成立了突發(fā)公共事件應急委員會、應急管理辦公室、突發(fā)公共事件應急處置指揮中心和突發(fā)公共事件應急處置總指揮部。該機構的第一責任人基本為省市主要領導負責， 并有常設機構，該機構負責城市應急管理的日常管理工作，同時成立專項災害應急管理指揮部(如抗震救災指揮部；地質災害應急指揮部；消防滅火指揮部；生產安全事故應急指揮部；特大危險化學品事故應急指揮部；防汛抗旱氣象災害指揮部；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部； 突發(fā)社會安全事件應急指揮部； 交通事故應急指揮部；重大、特大環(huán)境污染事件應急指揮部等)，這些指揮部門則直接領導為政府對應部門的責任領導。從目前我國各省市建立的應急管理的行政架構來看， 已基本完成了應急管理體制。 二、我國城市災害應急管理存在的問題

雖然已初步建立應急管理的架構和基本制度，但還存在著以下方面的問題：

(一)城市應急管理模式不完善

突發(fā)公共事件應急管理模式已基本構建， 即應急管理領導體制及機制的框架已基本建立。但長期以來我國政府管理體制所限，普遍形成了條塊分

割行政管理體制，并形成了各自為政的單一災害管理模式，不利于統(tǒng)一指揮和調度，因此造成了缺乏統(tǒng)一、協(xié)調及有效的應急管理體制

和機制，看似各司其職的災害管理體系，在面對重大災害及群災齊發(fā)的復雜局面時，卻無法形成統(tǒng)一應急力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的資源，勢必造成救援遲緩、應急低效、信息不暢等的被動局面。因此。需要政府及社會各界研究制定切實能夠形成應急高效、信息暢通、機制靈活的城市災害應急管理模式。

目前， 國內業(yè)已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市應急管理中樞常設機構，明確了職能權限；其二，基本建立起了城市的應急聯(lián)動機制； 其三， 已開展了標準化管理和信息化管理。

北京市已構建的大城市應急管理模式是目前比較超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突發(fā)公共事件應急委員會，下設1 3-f-專項應急指揮部，統(tǒng)一領導全市突發(fā)公共事件應對工作。委員會主任由市長擔任，副主任按處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全四類突發(fā)公共事件的分工，由分管市領導擔任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市突發(fā)公共事件專項指揮部、相關委辦局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊負責人為成員。市政府秘書長為總協(xié)調人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調突發(fā)公共事件應對工作。委員會下設辦公室，作為日常辦事機構。辦公室設在市政府辦公廳，加掛市應急指揮中心牌子。市應急指揮中心備有指揮場所和相應的設備設施，作為突發(fā)事件發(fā)生時委員會的指揮平臺。

委員會聘請專家顧問組成市突發(fā)公共事件專家顧問組，整合與各類突發(fā)公共事件處置有關的各領導小組、指揮部，建立健全各類突發(fā)公共事件專項指揮部，補充其職能、強化其作用、規(guī)范其名稱，完善應急體制。 各區(qū)縣建立相應的突發(fā)公共事件工作體制和工作機制。區(qū)縣成立突發(fā)公共事件應急委員會，委員會辦公室設在區(qū)縣政府辦公室。各突發(fā)公共事件專項指揮部、相關委辦局和區(qū)縣按照“統(tǒng)一指揮、分級負責、資源共享、條塊結合”的原則，開展突發(fā)公共事件應對工作。

為構建北京市應急管理信息化平臺，北京市充分利用多年來信息化建設和科研的成果，建成了功能齊全、系統(tǒng)完善、便于指揮的技術支撐系統(tǒng)，并實現(xiàn)了信息共享：依托北京市電子政務專網，與各應急專項指揮部和各委辦局建立起信息溝通渠道；接入了公安信息網和因特網；初步整合了氣象、公安和遙感影像等信息資源等等。北京市政府面將這些已有的數(shù)字集群無線通訊系統(tǒng)、城市圖像監(jiān)控網絡、有線電子政務專網和業(yè)務管理信息系統(tǒng)等相關資源進行整合，盤活了大量過去已經建成的信息化基礎資源，迅速建設起具備六大功能的市級應急指揮平臺。 必須看到北京在應急體系建設方面還存在的問題。如自然災害應急管理體系尚未完全建立；各災害管理部門問協(xié)調和配合的應急措施尚不完善；各種災害及其次生災害的預報準確率、精度和時效不高；預報預警作業(yè)流程和業(yè)務服務規(guī)定尚未真正建立；各種自然災害及其次生災害預警的覆蓋地區(qū)存在空白，特別是易受災害影響的農村和山區(qū)；災情收集上報工作薄弱，各部門問的信息共享機制尚未建立，也很少進行災情的獨立和綜合調查；各種自然災害及其次生災害的災前、災中和災后評估工作尚未建立等等。北京市城市應急管理體系模式的建立和存在的問題，其實也必將是其他各省市今后面臨的問題。

(二)城市應急管理機制不健全

機制的建立， 一靠體制， 二靠制度。

有了完備的機制， 才可保證城市應急管理的有效運轉。在我國業(yè)已完成的應急管理體系情況看， 已具備了一定的應急管理能力和運行機制，如責任機制、決策機制等，但大部分的機制尚未建立，要達到應急管理的真正目標管理水平，尚有很大的距離，任重而道遠。

(三)城市應急管理理念不科學

所謂科學管理，一般遵循四大原則， 即管理行為科學原則；科學選擇員工原則；協(xié)同合作原則； 責任劃分原則。

城市應急管理是一個龐大而復雜的管理系統(tǒng)，是考驗政府管理水平的風向標。須借助科學管理手段、理念和管理技術、管理隊伍、協(xié)同合作管理且責權清晰等才能使此龐大的管理系統(tǒng)正常、有效的運轉。對現(xiàn)行行政體制下的城市應急管理體系，需采用科學的管理制度、運行機制、責任體系劃分、協(xié)同管理信息技術平臺等進行全方位構建， 以期采用科學的管理理念和手段來保證此復雜管理體系的高效、協(xié)同運轉。

(四)城市應急管理系統(tǒng)不完備

科學的應急管理理念是應急管理實現(xiàn)科學化的基礎， 要真正實現(xiàn)城市應急管理的科學化，需要有完備的城市應急管理信息系統(tǒng)作為科學化的關鍵平臺。我國目前城市應急管理系統(tǒng)的建立只是剛剛開始起步。

城市應急管理系統(tǒng)業(yè)務功能的實現(xiàn)主要依賴城市應急管理信息系統(tǒng)(em i s)。em i s包括信息資源共享系統(tǒng)、應急業(yè)務處理系統(tǒng)、應急管理決策系統(tǒng)、數(shù)據庫系統(tǒng)、安全管理系統(tǒng)、gi s管理系統(tǒng)、災害評估系統(tǒng)、預警預報系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、應急預案管理系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等。該系統(tǒng)是多種系統(tǒng)的集成。顯然是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，對其建立并逐步完善需要一個過程。 從系統(tǒng)功能上，em i s可以劃分為五層面：核心層：主要指政府應急決策中心的決策支持系統(tǒng)以及專業(yè)應急指揮中心的指揮調度系統(tǒng)。資源管理層：應急指揮需要許多應急資源，應急資源分為服務(應急)資源和信息資源。通訊層：通訊層聯(lián)結指揮中心、應急處置分中心及與現(xiàn)場指揮等。協(xié)助力量層：包括相關應急機構力量， 如氣象局、消防、醫(yī)療、交通、電信等提供相關資源和信息。處置力量層：進行突

發(fā)事件應急處置的實力，如消防車輛、巡邏車、搶險車輛、醫(yī)療隊伍等。

要建立完備的e m i s信息系統(tǒng)，需要我國各級政府和社會力量通力合作。

在em i s信息系統(tǒng)的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全國前列。

(五)應急預案的可操作性待檢驗

目前，我國各省市都制定的應急總體預案和部分專項預案。在這些預案中也較詳細地對災害發(fā)生時的責任體系、應急方案、災害恢復及災害評估等方面有了較明確的規(guī)定，但有些應急預案最大的缺陷就是沒有通過演習或災害實際災害發(fā)生時的檢驗，缺乏可操作性， 如遇突發(fā)事件難以有效應對?；旧鲜且豁椡Ａ粼谥贫葘用嫔系念A案。另外， 應急預案還缺乏必要的靈活性和動態(tài)性。

(六)城市災害應急指揮通信系統(tǒng)不適應

城市災害應急本身就決定了需要以最快捷的速度來應對在城市中發(fā)生的任何災害，這勢必要求城市災害應急分指揮通信系統(tǒng)應該是目前各種先進通訊技術手段的聚集系統(tǒng)，包括有線通訊／無線通訊、影像／視頻、固定／移動、實時／動態(tài)等多種類、多渠道的高科技通訊系統(tǒng)的整合體。

同時，應確保應急指揮災害應急管理總系統(tǒng)和各分系統(tǒng)之間、總指揮部與各分指揮部之間、各分指揮部之間、城市應急接處警平臺和各應急指揮中心之間以及現(xiàn)場信息應急通信暢通，否則，應急指揮與管理很難做到快速、準確、及時。

(七)城市災害應急裝備與技術手段落后

我國的應急救援裝備普遍存在數(shù)量不足、技術落后和低層次重復建設等問題， 即時在我國已經非常完善的公安消防系統(tǒng)，在相當一部分城市存在應急裝備和器材數(shù)量不足、技術手段落后的現(xiàn)象，就更不用說裝備針對性強、特殊專用的先進救援設施。這些現(xiàn)象的存在一方面跟政府資金困難有關，但更重要的跟政府對城市應急救援的認識和重視程度有關。

(八)城市災害應急管理缺乏整體合力

該問題是我國應急管理體系存在諸多問題的一個客觀反映。條塊分割的政治體制和各自為政的管理模式是造成城市災害應急管理缺乏整體合力的關鍵之一。近年來我國災害應急管理機構的構建是重塑該管理體系的重要契機，是全面提升我國城市災害應急管理整體合力的機遇。

三、我國城市災害應急管理體系的重構

所謂重構(reconstructiol1)，就是根據系統(tǒng)的目標，對已有的制度、體制和模式等進行重新構建，使其更具科學性和合理性。

(一)我國城市災害應急管理體系重構的必要性

如上所述， 日益頻繁的各種災害事件對城市災害管理提出的挑戰(zhàn)和需求，客觀上要求城市災害應急管理要能應對這種已逐步成為城市常態(tài)化管理的各種應急事件。另外，我國城市災害應急管理存在諸多的問題， 與我國目前城市災害應急管理模式、管理機制、責任體系、法律法規(guī)、應急預案、應急管理信息系統(tǒng)等的不完備性有密切的關系。同時，城市災害的發(fā)生，往往對居民的生命及財產安全帶來巨大的損失，如汶川大地震等，為了真正落實政府執(zhí)政為民的宗旨，最大程度的減少災害給人民帶來的災難，我國城市災害應急管理重構的必要性是顯然的。

(二)城市災害應急管理體系的重構

主要指管理模式、管理制度及管理機制等方面的重構。

就管理模式而言，鑒于城市災害應急管理在城市管理中的地位， 目前已構建的管理模式具有一定的共性，具體呈現(xiàn)為：

第一， 已構建了城市應急管理的層次和網絡管理結構， 明確了各自的職能權限，設置了專門的應急管理機構，一般由主管最高行政領導擔任負責人，能做到統(tǒng)一領導、統(tǒng)一協(xié)調和統(tǒng)一調度等。第二，已初步構建了城市的應急聯(lián)動機制，具備了統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應、聯(lián)合行動的能力。第三，各省市已基本完成了應急總體預案和專項應急預案。第四，條件具備的省市已經搭建了應急管理信息系統(tǒng)框架和部分功能。

應該說以上管理模式是我國政府初步重構了城市應急管理的框架模式，各省市需結合本地區(qū)的情況進行更具針對性構建，包括應急管理制度和管理機制的構建。

管理制度和管理機制的重構是對管理模式重構的兩個主要方面。

具體地講，城市應急管理機制包括責任機制、決策機制、災害預警機制、災害評估機制、聯(lián)動機制、協(xié)調機制、信息溝通機制、資源(含信息、物資等資源)共享機制、財政機制、法律機制、培訓和演練機制、全員參與機制等管理機制。

要建立完善的城市應急管理體系，需在完善上述機制方面進行大量的工作。

(三)城市災害應急管理責任制的重構

在我國現(xiàn)行行政管理體制下，執(zhí)行力不足是政府機構常見的管理問題之一， 其主要原因則與責任界定不清、相互推諉有直接關系，故制訂并界定完善的城市應急管理責任體系是提高其管理效率和執(zhí)行力的關鍵環(huán)節(jié)之一。

(四)城市災害信息管理系統(tǒng)的重構

城市災害信息管理系統(tǒng)的重構，主要指兩個方面的重構：一是應急管理信息網絡的重構；二是指應急管理信息系統(tǒng)功能應用軟件的重構。

關于應急管理信息網絡的重構，首先，我國主要大中城市目前已建立了電子政務專網，這為城市災害信息管理系統(tǒng)的重構提供了必要的基礎；其次，各省市已基本建立了專項災害信息管理系統(tǒng)，包括地震、防汛、交通、公共衛(wèi)生、消防等，這為各單項災害信息管理系統(tǒng)的整合為綜合性的城市災害信息管理系統(tǒng)提供了關鍵的基礎。也就是說，要充分利用網絡下的分布式技術重構原有不同城市災害應急管理系統(tǒng)的服務模式(包括指揮模式、信息共享模式、決策模式等)，同時城市應急聯(lián)動系統(tǒng)也將重構為以網絡和空間信息技術的集成應用為支撐的分布式緊急響應救援系統(tǒng)。

關于應急管理信息系統(tǒng)功能應用軟件的重構，其目的把應用多智能體系統(tǒng)(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技術，對業(yè)已建立的各專項災害管理部門孤立的、有限的資源和信息管理支持系統(tǒng)經重構后能夠集成為一個統(tǒng)一的整體， 把剛性、單一的管理變成柔性、綜合的管理，使系統(tǒng)經重構后能充分有效地利用各應急救援部門的信息、資源，從而實現(xiàn)應急管理的適應性和有效性，真正實現(xiàn)“統(tǒng)一報警、統(tǒng)一指揮、快速反應、聯(lián)合行動”的應急管理。

上述兩方面的重構，其實是其他所有重構的載體和平臺，是實現(xiàn)現(xiàn)代化城市應急管理的出發(fā)點和歸宿，其重要性是不言而喻的。因此，建議我國各省市有關部門將城市災害信息管理系統(tǒng)的構建作為城市應急管理的重點工作進行開展。