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篇(1)

【關(guān)鍵詞】邢臺;七里河;綜合治理;城市建設(shè);作用

一、七里河綜合治理工程簡介

七里河位于邢臺市南部，東西橫貫市區(qū)，屬于季節(jié)性行洪排水的河道。過去由于缺乏有效治理，河道淤積嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化，給城市防洪安全帶來隱患。為此，邢臺市委市政府決定在保護(hù)城市防洪、行洪安全的基礎(chǔ)上進(jìn)行七里河綜合治理工程。按照“防洪、生態(tài)、休閑、宜居”的原則，圍繞建設(shè)歷史文化名城、生態(tài)園林城市、優(yōu)秀旅游城市的規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)。

七里河建設(shè)中設(shè)沉沙池一座（含一座橡膠壩），新建跨河建筑物橡膠壩11座，跌水8處，平均水面寬度185米，11座景觀橋，設(shè)河堤。防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇，規(guī)劃定位為：“生態(tài)、休閑、宜居、宜業(yè)”等多功能為—體，在保證河流防洪安全的前提下，以自然、生態(tài)、園林為目標(biāo)，營造水陸相依，適于居民休閑、游憩，體現(xiàn)人文精神的地域景觀，形成城、景和諧的城市新區(qū)。

二、七里河綜合治理工程在城市建設(shè)中的作用

1、防洪功能

七里河雖然是本市一條主要行洪河道，可長期以來，七里河區(qū)域缺乏有效的治理，河道淤積嚴(yán)重，加之河道內(nèi)的違章建筑，極大地消弱了七里河的行洪防洪功能。而且沿線企業(yè)、廠礦污水及居民生活污水未經(jīng)處理直接排入河內(nèi)，致使河道內(nèi)少量存水發(fā)黑發(fā)臭，蚊蠅孳生，河道內(nèi)垃圾成山。工程完工后，邢臺市區(qū)段防洪標(biāo)準(zhǔn)可達(dá)100年一遇設(shè)計(jì)，可保護(hù)城區(qū)人口免受洪災(zāi)之苦。

2、生態(tài)功能

工程完工后，共需栽植各類喬、冠、籬360萬株，形成喬灌籬相結(jié)合的觀賞防護(hù)林帶，可使兩岸綠樹成蔭、花團(tuán)錦簇，河中碧水清流、波光蕩漾，達(dá)到自然景觀和人文因素的和諧統(tǒng)一。園林植物枝葉茂盛，下雨時(shí)，其龐大濃密的樹冠可有效地阻擋或減少雨水的地表徑流，降低降雨對地表土壤的直接沖刷；加上樹木龐大發(fā)達(dá)的根系對地表土壤的固著作用、地表植物的截流以及死地被的吸收和土壤的滲透作用，減少和減緩了地表經(jīng)流流量和流速，也減少了水分的蒸發(fā)散失，有效地積蓄了雨水。

城市空氣中含有許多有毒物質(zhì)如SO2、CI2、HCI、F2、HF等，植物的葉片可以將其吸收分解或吸收而減少空氣中的毒物質(zhì)。園林樹木可通過分泌殺菌素、滯塵、減弱風(fēng)速等作用直接或間接滅殺空氣中的有害菌或阻止傳播，可使空氣中的含菌量顯著降低。

園林樹木一方面可以通過本身龐大的葉面系統(tǒng)吸附空氣中的塵埃，又可以覆蓋與防護(hù)作用阻滯空氣中塵埃的流動(dòng)和地面重復(fù)塵埃。樹木枝、葉吸附積聚的塵埃經(jīng)雨水洗涮后回到植被覆蓋的地面，從而由流動(dòng)態(tài)變?yōu)楣潭☉B(tài)，達(dá)到減塵的目的。其中，樹木是綠地減塵的最活躍分子，減塵率可達(dá)22%---90%。

園林樹木在一定程度上調(diào)節(jié)空氣溫度、濕度，龐大的樹冠可阻擋陽光直射地面而減少輻射熱，致使樹蔭下與陽光下溫度不同，由草坪、地被植物覆蓋形成的綠地由于對陽光的吸收與反射，使綠地溫度遠(yuǎn)低于地面。起到冬暖夏涼的作用。

樹干和茂密的枝葉對聲波有很強(qiáng)的吸收能力，并能不定向地反射聲波、減弱噪音、喬灌木的復(fù)層群落降噪效果最好。

3、休閑功能

沿河段由西向東，兩岸分布有長廊、園林、亭榭、沙地、果園等等幾十處休閑景觀，處處典雅精致。一座河心小島鑲嵌河間，島上濱水碼頭、竹松晚翠、蒲花紛飛等十幾個(gè)景點(diǎn)令人樂而忘返。更兼有青松翠柏，綠樹蔥蔥，令人陶醉……

森林休閑運(yùn)動(dòng)區(qū)位于自京廣鐵路西側(cè)至規(guī)劃守敬南路區(qū)域，布置戶外觀光、健身設(shè)施，并建設(shè)了水上項(xiàng)目基地，可以進(jìn)行賽艇、皮劃艇等水上項(xiàng)目的訓(xùn)練和比賽，也可以為市民游泳、沙灘排球、垂釣等活動(dòng)提供條件。實(shí)現(xiàn)“讓河于民”。沿京廣鐵路規(guī)劃經(jīng)濟(jì)林帶，成為沿鐵路的綠色屏障。

餐飲休閑區(qū)位于新華南路與京廣鐵路之間、七里河北岸。引七里河河水入園，在園內(nèi)形成富有水鄉(xiāng)特色的園林式餐飲區(qū)，結(jié)合園景設(shè)置富于錯(cuò)落變化的復(fù)層水鄉(xiāng)莊園式的園林別院，環(huán)繞水邊，疏密有致，變傳統(tǒng)的封閉式餐飲場所為融自然環(huán)境于其間的開敞空間。并有廊道、石橋、木棧道相連，營造優(yōu)美的生態(tài)親水自然環(huán)境，使商業(yè)功能與生態(tài)功能、文化功能和觀光游覽功能結(jié)合在一起。

開闊休閑區(qū)位于新華橋南岸東側(cè)，以開敞空間為主，改變原有河岸單一生硬的特點(diǎn)，改變河道單調(diào)呆板僵直的岸線，運(yùn)用卵石淺灘，木制觀景平臺、木棧道、引湖設(shè)丘等，布置滿足青少年需要的游憩設(shè)施。

景區(qū)共設(shè)計(jì)了7個(gè)主要對外出入口，并在與景區(qū)交接的出入口采用繞行方式出入景區(qū)，達(dá)到既保障交通安全，又不影響景觀效果。景區(qū)內(nèi)觀光車行道位于地形相對較高的50年一遇防洪堤上，沿河岸穿行于各個(gè)風(fēng)景區(qū)段，是景區(qū)的結(jié)構(gòu)性觀景路。步行游覽道主要有濱水景觀道和景點(diǎn)游覽步道。濱水景觀道沿河岸水濱布置，與水面距離約0．4—1．6米，親水性較強(qiáng)。景點(diǎn)游覽步道在景區(qū)內(nèi)形成便捷的局部循環(huán)式游覽體系，具有靈活方便的特點(diǎn)，提高游覽的選擇性和通達(dá)性。在河心島至西北兩岸之間設(shè)計(jì)了步行棧道，增加了趣味性和游戲性。

景區(qū)植物以自然式種植為主，形成整體統(tǒng)一的大環(huán)境效果。夜景照明采用先進(jìn)的太陽能等節(jié)能燈具，在景區(qū)內(nèi)還設(shè)置了多處停車場、坐凳、公廁、停車點(diǎn)等公共設(shè)施。

4、宜居功能

該工程的建成使邢臺市人均可新增水面9.4平米，新增綠地14.4平米。它改變城市綠化品種單一，面積小，缺乏游樂場地的現(xiàn)狀，也為市民提供一個(gè)免費(fèi)的親水大環(huán)境，同時(shí)也為市民提供各種休閑廣場及游樂設(shè)施，發(fā)揮文教和游憩的功能，成為市民休閑、游憩的好場所。

篇(2)

本刊第四期刊發(fā)了中國人民大學(xué)教授莫于川、四川警察學(xué)院副教授禹竹蕊、中國人民大學(xué)博士研究生雷振的文章之后，不少讀者來電，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。贈(zèng)人玫瑰、手留余香，本期續(xù)登另三篇有重點(diǎn)、有角度的好文，與廣大關(guān)心城市管理的朋友們共享佳品。

一、從城市管理到城市治理的理念變革

“治理是指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必全部是政府等公共機(jī)構(gòu)，也不一定依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這個(gè)目標(biāo)也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責(zé)與機(jī)制，未必需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從?！盵1]通過拋棄傳統(tǒng)公共管理壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，“治理”更關(guān)注政府與其他社會(huì)主體間的協(xié)作和互動(dòng)。從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)權(quán)力分享的過程，從而推動(dòng)公共領(lǐng)域利益相關(guān)方的共同參與，最大限度地實(shí)現(xiàn)各方共同利益，使公共管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)穩(wěn)定有序的狀態(tài)。

當(dāng)治理理論應(yīng)用到城市管理領(lǐng)域，便產(chǎn)生了城市治理。瑞士政治學(xué)家皮埃爾認(rèn)為，城市治理是“城市政府與非政府部門相互合作促進(jìn)城市發(fā)展的過程”。[2]從西方國家的實(shí)踐來看，城市治理的多元主體、協(xié)商、合作等理念已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同與運(yùn)用。

就我國而言，各地城市管理的主體是政府機(jī)關(guān)，但傳統(tǒng)的城市管理模式已無法滿足日益多元化的公眾利益需求。

（一）城市事務(wù)發(fā)展的客觀要求

20世紀(jì)以來，城市規(guī)模擴(kuò)大使其所面臨的公共事務(wù)不僅數(shù)量增加，而且日益顯露出綜合性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性。在現(xiàn)階段，行政管理覆蓋面與社會(huì)快速變化之間的矛盾始終存在。一個(gè)城市的大部分社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題的解決，需要有更多社會(huì)力量來推動(dòng)，這就需要建構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給為目標(biāo)的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我國現(xiàn)行的城市管理體制基本特征為政府集權(quán)、城市分級、城鄉(xiāng)隔離、垂直切割，其困境主要體現(xiàn)在：（1）規(guī)劃、建設(shè)與管理脫節(jié)，城市規(guī)劃、城市建設(shè)忽視了后續(xù)的城市管理。（2）集權(quán)與分權(quán)的矛盾。城市競爭力的提升要求城市公共權(quán)力的相對集中。然而，城市社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，公民對社會(huì)服務(wù)及公共參與要求的多樣化，又要求公共部門采取貼近社區(qū)的分權(quán)化管理。（3）條塊關(guān)系不順。垂直管理與屬地管理的矛盾，體現(xiàn)為城市建設(shè)和管理中的相互扯皮、推諉、爭利等行為。（4）責(zé)、權(quán)、利不匹配。管理責(zé)任與權(quán)力的脫節(jié)與錯(cuò)位，源于城市管理的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)相互切割所導(dǎo)致的政府權(quán)能配置的不合理。各地面臨城市管理的困境，積極進(jìn)行著改革探索，但迄今難以從根本上解決問題。須要踐行城市治理理念和制度，明確政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，才能從根本上改變現(xiàn)狀。[3]

（三）民間力量崛起的參與訴求

經(jīng)濟(jì)改革和政治改革使得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)了部分管理和服務(wù)的“真空”，推動(dòng)了各類社會(huì)主體自的不斷擴(kuò)大，新的社會(huì)角色和組織大量涌現(xiàn)，民眾的權(quán)利意識及政治參與意識、參與能力逐漸增強(qiáng)。這種民間力量以自治性為其基本要素，在解決城市發(fā)展面臨的問題時(shí)，發(fā)揮著政府機(jī)構(gòu)不可替代的作用。

（四）各國治理潮流的重要影響

當(dāng)今世界，治理型政府模式日益發(fā)揮出重要作用，人們甚至將“更少的統(tǒng)治，更多的治理”作為改革和發(fā)展的口號。[4]以紐約和東京為例，它們都擁有發(fā)達(dá)的公共領(lǐng)域，其社會(huì)力量相當(dāng)強(qiáng)大，民間組織多得難以統(tǒng)計(jì)。這些組織不僅促進(jìn)了社會(huì)整合和群體間的認(rèn)同，而且使國家與社會(huì)密切溝通，易于使人們對城市的一些重要事項(xiàng)達(dá)成合意和共識。在此基礎(chǔ)上，城市的各種政令得以暢通。同時(shí)，由于這些民間組織類似于遍布社會(huì)的大學(xué)校，可通過動(dòng)員、組織、交流、合作、協(xié)商等活動(dòng)，將其成員培養(yǎng)為現(xiàn)代城市所需要的、獨(dú)立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主體共同參與為核心，因此在諸多方面與城市管理都有所差異。

（一）治理理念的現(xiàn)代性

相對于城市管理的這種單方性、高權(quán)性、強(qiáng)制性而言，城市治理則貫徹一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和諧六個(gè)重要理念，構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系、相互影響、共同作用的現(xiàn)代城市治理理念體系。

（二）治理主體的多元性

在城市治理中，政府承擔(dān)著重要的基本職能和責(zé)任，卻不再是公共事務(wù)管理的唯一主體。政府之外的企業(yè)、公民和第三部門等也是公共治理的主體之一。他們在城市各個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮著各自的獨(dú)特優(yōu)勢和作用，分擔(dān)城市治理的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對城市公共事務(wù)的合作管理，以達(dá)到公共管理品質(zhì)的正當(dāng)化、公共管理效率的最優(yōu)化，推動(dòng)和諧共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理權(quán)力的民主性

政府不再壟斷公共權(quán)力，而是由各主體共享，每一個(gè)治理主體在法律允許范圍內(nèi)擁有平等的決策權(quán)力，擁有自主作出決定的自由。[6]只有充分發(fā)揮不同組織的正面功能，才能增強(qiáng)城市治理的有效性和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給，平衡和協(xié)調(diào)各利益主體的利益，回應(yīng)社會(huì)訴求。

（四）治理方式的豐富性

城市治理在方式上更注重平等對話、談判、協(xié)商等民主方法的運(yùn)用，特別是積極運(yùn)用“增量資產(chǎn)”（即以柔性管理為主的新型管理和服務(wù)方法），對“存量資產(chǎn)”（即傳統(tǒng)管理方法）進(jìn)行民主化改造，形成剛?cè)岵?jì)的管理機(jī)制和方法。這可最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到公共政策的制定、實(shí)施、評估過程中，從而切實(shí)推動(dòng)城市各領(lǐng)域由單向管理向雙向互動(dòng)治理模式的轉(zhuǎn)變。

（五）治理規(guī)范的多樣性

社會(huì)主體的多元化要求由多樣性規(guī)范來治理社會(huì)。實(shí)行城市治理，需要恰當(dāng)運(yùn)用各種社會(huì)規(guī)范，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、道德規(guī)范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等“軟法”的作用。這些規(guī)范是在現(xiàn)實(shí)生活中逐漸形成的，具有很強(qiáng)的內(nèi)生性，更具有靈活性，實(shí)施效果會(huì)更好。這既是對社會(huì)的一種支持，也是社會(huì)和政府之間互動(dòng)的一種表現(xiàn)。

（六）治理效果的長效性

單純的權(quán)力式管理通常容易忽視管理對象的意見，可能導(dǎo)致其不滿，城市管理呈現(xiàn)出的秩序也具有不穩(wěn)定性和暫時(shí)性，這在近年頻發(fā)的中可見端倪。而城市治理提供了多樣化的利益表達(dá)渠道，使得政府決策在充分吸納市民的意見和建議后而形成，決策的執(zhí)行過程會(huì)更為順暢，治理效果才會(huì)更長效、穩(wěn)定。

三、城市治理的組成要素

（一）以多元主體參與為中心

城市治理需要把社會(huì)各種力量和政府職能結(jié)合成一個(gè)相互聯(lián)系、相互監(jiān)督、相互合作的公共服務(wù)供給系統(tǒng)，該系統(tǒng)中大致包括行政機(jī)關(guān)、行政助手、社區(qū)和社會(huì)組織、企事業(yè)單位、市民個(gè)人。各類主體分別在不同的城市治理領(lǐng)域以不同方式發(fā)揮各自所長。

（二）以體制、制度建構(gòu)為支撐

城市治理的新理念不能僅僅停留在理論層面，應(yīng)當(dāng)在實(shí)際運(yùn)作中以體制、制度為支撐和承載，構(gòu)建其現(xiàn)實(shí)路徑。在建構(gòu)相應(yīng)體制和制度時(shí)，需要融入治理的因素。實(shí)現(xiàn)城市治理的制度保障包括信息公開制度、公眾參與制度、社會(huì)監(jiān)督制度、公用事業(yè)市場化制度、剛?cè)岵?jì)以柔為主的執(zhí)法制度等。

（三）以機(jī)制、方式創(chuàng)新為抓手

城市治理同樣需要機(jī)制和方式上的創(chuàng)新，這為促進(jìn)城市治理提供了新的抓手。“行政權(quán)力運(yùn)行不應(yīng)只是單一方式的強(qiáng)制性管制，行政管理方式還應(yīng)符合柔和、彈性、協(xié)調(diào)的要求，才能實(shí)現(xiàn)政府治理的穩(wěn)定高效化”。[8]可以通過完善居民自治和政民溝通等機(jī)制，使用柔性化、民主化、公開化的行政手段（如行政指導(dǎo)等），達(dá)到政府與社會(huì)的合作與雙向互動(dòng)。

（四）以信息技術(shù)運(yùn)用為保障

“新的技術(shù)，不但降低了公共服務(wù)的成本，同時(shí)，它還有助于重建政府與公民之間的關(guān)系。”[9]信息技術(shù)手段的高速發(fā)展改變了政府行為的方式，提供了更為便利有效的政治參與途徑，提升了公民參與的興趣和能力，從而改變了傳統(tǒng)行政管理中的政府與公民的關(guān)系，促進(jìn)了政府行為模式轉(zhuǎn)變，有助于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理。

三、《南京市城市治理?xiàng)l例》的制度創(chuàng)新

南京市已經(jīng)認(rèn)識到城市治理的觀念演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)需求，經(jīng)多次征求各方意見后頒布的《南京市城市治理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）明確提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我國城市尚屬首例，其中不乏理論和實(shí)踐的閃光點(diǎn)。

（一）城市治理的概念闡述

《條例》第二條第一款闡明了城市治理的概念，“是指為了促進(jìn)城市和諧和可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)公眾利益，實(shí)行政府主導(dǎo)、公眾參與，依法對城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行綜合服務(wù)和管理的活動(dòng)?！?/p>

該條第二款則厘定了城市管理與城市治理的關(guān)系，指出政府的城市管理行為是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。其中確定的城市管理和城市治理的關(guān)系是符合我國實(shí)際的。根據(jù)前文對城市治理多元主體的論述，現(xiàn)階段我國的城市治理并不排斥政府的管理職能，政府的城市管理權(quán)力行使仍然發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用。因此，《條例》闡明實(shí)行“政府主導(dǎo)、公眾參與”。然而，要謹(jǐn)防此種“主導(dǎo)參與”關(guān)系變異成為“政府單方?jīng)Q定、公民參與虛置”，這需要實(shí)效化的制度支撐。

（二）“公眾參與、共同治理”的基本原則

《條例》第四條將“公眾參與、共同治理”列為基本原則之一，作為城市治理的核心觀念和集中體現(xiàn)，該原則足以彰顯城市治理理念在該《條例》中的地位和價(jià)值。這類條理法既為《條例》及其細(xì)化規(guī)則的制定提供了標(biāo)準(zhǔn)，又可在法律空白或存在矛盾時(shí)提供行為準(zhǔn)則，從價(jià)值追求上為《條例》的制定和實(shí)施進(jìn)行正確引導(dǎo)和規(guī)范（需要說明的是，條理法是中國人民大學(xué)莫于川教授新近概括論述的一個(gè)概念，特指立法目的、立法精神、法律價(jià)值、法律原則以及特殊條件下的社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等成文或不成文的廣義法規(guī)范。條理法廣泛存在、富有功用，執(zhí)法者和司法者在沒有相關(guān)法律規(guī)定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價(jià)值、法律原則、社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等條理法作為判斷是非、解決爭議、補(bǔ)救權(quán)益、處理案件的多樣化補(bǔ)充依據(jù)）。

（三） 城市治理委員會(huì)的設(shè)置及運(yùn)行規(guī)則

《條例》第九條至第十一條大篇幅規(guī)定了“城市治理委員會(huì)”負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及和其他政府部門的關(guān)系。該委員會(huì)由公務(wù)委員（市人民政府及其城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人）和專家、市民代表、社會(huì)組織等公眾委員共同組成。為了提高公眾參與度，城市治理委員會(huì)的組成要求不低于50%的公眾委員。他們具有“依法對城市治理重要事項(xiàng)作出決議”的權(quán)力。

作為體制上的創(chuàng)新，城市治理委員會(huì)的設(shè)置為公眾參與城市治理提供了有力平臺和支撐。雖然《條例》囿于地方性法規(guī)的篇幅限制，沒有規(guī)定具體產(chǎn)生辦法以及詳細(xì)議事規(guī)則，但第十條第二款已經(jīng)授權(quán)由市人民政府另行規(guī)定，值得持續(xù)關(guān)注。

（四）專章規(guī)定“公眾參與治理”

公眾參與是《條例》中的重大創(chuàng)新點(diǎn)，也是難點(diǎn)，城市管理部門貫徹落實(shí)城市治理?xiàng)l例的效果好壞，關(guān)鍵就在于公眾參與程度和效果。為防止公眾參與落空，《條例》詳細(xì)規(guī)定了公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。

1.公眾參與的方式

首先，一般性城市治理活動(dòng)，公眾可以通過專家咨詢、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征詢、問卷調(diào)查等多種方式參與。公眾委員參與城市治理決策前，應(yīng)當(dāng)就會(huì)議討論事項(xiàng)提先深入開展調(diào)研，聽取和匯集公眾意見。

其次，對于可以市場化的城市治理活動(dòng)，可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位、社會(huì)組織，推進(jìn)政府公共服務(wù)社會(huì)化和市場化。

2.參與的多元主體

縱觀該章，可以發(fā)現(xiàn)《條例》規(guī)定了多樣的參與主體：包括公民個(gè)人、公眾委員、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織、中介組織、社區(qū)、新聞媒體等?！稐l例》對各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定，更為細(xì)化的規(guī)定有待相關(guān)下位法律文件的進(jìn)一步深化。

3.政府的相應(yīng)義務(wù)

政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與提供必要條件，如，在召開座談會(huì)、論證會(huì)之前，政府負(fù)有公開相關(guān)信息、告知參與事項(xiàng)等義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。另外，各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與提供物質(zhì)和制度保障。公眾依法參與城市治理活動(dòng)遭受人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失的，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)救助或補(bǔ)償。

除了上述一般性規(guī)定以外，《條例》還在第四章“城市管理的具體事項(xiàng)”中將公眾參與進(jìn)一步具體化。如：第二十條規(guī)定編制城市各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見；第三十二條規(guī)定實(shí)行物業(yè)管理的區(qū)域優(yōu)先適用物業(yè)合同以及業(yè)主大會(huì)制定的規(guī)章制度，是對公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的運(yùn)用

《條例》不僅將“柔性管理、最小損害”確定為基本原則，還在七十二條進(jìn)一步規(guī)定：“城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的不同性質(zhì)和危害后果，采取與達(dá)到行政目的相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式，優(yōu)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段。當(dāng)事人違法情節(jié)輕微，經(jīng)教育后自覺履行法定義務(wù)，并且未造成危害后果的，可以不采取行政強(qiáng)制措施、不實(shí)施行政處罰?！?/p>

可見，《條例》賦予了多種主體參與城市治理的權(quán)利，使有序參與得以法定化、制度化。雖然《條例》的規(guī)定仍顯簡單，但為進(jìn)一步規(guī)則的細(xì)化提供了法律依據(jù)和指引。

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篇(3)

關(guān)鍵詞：論述；生態(tài)景觀；河道綜合治理；應(yīng)用

1河道綜合治理的新理念

在河道整治中，要在充分利用河道自然生態(tài)特征的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)自然的生態(tài)體系，不但要保持河道自然流向，而且要注意協(xié)調(diào)城市建設(shè)與河道的和諧關(guān)系。目前，比較流行的河道綜合治理的理念就是建設(shè)自然型河道。所謂自然型河道，也就是要在盡量維持河流固有生物環(huán)境的前提下，以制造優(yōu)美的自然景觀為目的加強(qiáng)護(hù)岸，保持河道自然原生態(tài)，使河岸景觀建設(shè)體現(xiàn)自然形態(tài)。所以，河道整治不僅僅是單純地保護(hù)自然，還要在河道環(huán)境建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)自然回歸。

2生態(tài)景觀在河道綜合治理中應(yīng)遵循的原則

2.1統(tǒng)一性原則

在河道綜合治理的生態(tài)景觀規(guī)劃中，首先要明確河道的生態(tài)狀況，其次要考慮其上下游、左右岸生物群體的基本情況和相互之間的聯(lián)系，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排，確保河道綜合治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠融入生態(tài)因素。

2.2改善性原則

河道綜合治理的目的就是要改善當(dāng)前的河道現(xiàn)狀。改善河道的生態(tài)環(huán)境既是出發(fā)點(diǎn)，也是綜合治理的歸宿。河道生態(tài)環(huán)境的改善涉及3個(gè)方面，首先是改善水資源質(zhì)量，其次是改善河道生物群體生存狀況，再就是河岸生態(tài)景觀面貌的改善。

2.3融合性原則

河道與人們的生活密不可分，息息相關(guān)，對河道綜合治理就是要讓河道更加貼近人們的生活，讓河道成為人們優(yōu)美生活環(huán)境的一部分。所以，我們要進(jìn)一步延伸河道水面，建立岸邊綠化帶，協(xié)調(diào)河道的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化河道的生態(tài)系統(tǒng)，為人們的休閑生活提供一個(gè)好去處。

2.4美化性原則

河道的綜合治理是對河流從下到上、從水底到河岸的一個(gè)系統(tǒng)的治理過程，疏通河流、護(hù)坡防洪、鞏固堤壩等河道內(nèi)工程施工，都要圍繞著美化原則來開展。

3生態(tài)景觀在河道綜合治理中的應(yīng)用

3.1改善水質(zhì)，涵養(yǎng)水源

改善水質(zhì)是河道綜合治理的內(nèi)容之一，因?yàn)楹拥琅c城市建設(shè)密不可分，河道的治理對城市品質(zhì)的提升有重要促進(jìn)作用。生態(tài)景觀的應(yīng)用，一方面可以有效截污治污，生態(tài)植物能有利于污水的截留和沉淀，減少河道污水的排放量；另一方面景觀植被可以起到涵養(yǎng)水源的作用，汛期排洪泄洪依然是擺在河道治理中的首要目的，確保河道排洪泄洪安全，這是河道綜合治理的基本任務(wù)。

3.2化城市水環(huán)境

河水被譽(yù)為是城市的生命線，城市水環(huán)境的優(yōu)化建設(shè)，有利于保證城市生態(tài)環(huán)境及其社會(huì)環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城市水利建設(shè)工程的可持續(xù)發(fā)展。河道里的水資源不僅給城市帶來了生命之水，也對城市建設(shè)品質(zhì)有非常重要的作用，優(yōu)美的城市中一條清澈明亮的河水，提升了這個(gè)城市人們環(huán)境幸福指數(shù)。不但有利于建設(shè)宜居的生態(tài)城市，還有利于現(xiàn)代城市建設(shè)新理念的實(shí)踐，更是提高了人們追求自然生活的品味。河道的生態(tài)景觀建設(shè)與城市建設(shè)互為補(bǔ)充，提升了河水質(zhì)量，也提升了市民的幸福指數(shù)，是互利共贏的舉措。

3.3綠色河岸的生態(tài)景觀技術(shù)措施

河道綜合治理“綠色生態(tài)”的理念，生態(tài)景觀的運(yùn)用有很多方面，比如，改造原有的硬質(zhì)河岸，在土坡采用柔性材料種植綠化，如根系發(fā)達(dá)具有良好護(hù)坡固土作用的紫穗槐、杞柳、胡枝子、黑麥草等品種，濱河綠帶的種植要根據(jù)適地適樹原則，分別選擇適合當(dāng)?shù)亓⒌貤l件的樹種以及展現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣闹脖弧ｊP(guān)于護(hù)岸工程，要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)，緊密的河道和生態(tài)景觀相協(xié)調(diào)。其技術(shù)措施主要是采用梯形斷面、人行道設(shè)置在堤頂、親水平臺設(shè)置在堤下。親水平臺與堤頂之間的銜接采用斜坡進(jìn)行，并采用草皮護(hù)坡。所以，河道綜合治理完全可以保持原河道的蜿蜒曲折，河岸綠色植被也能遵循原有的風(fēng)格，生態(tài)系統(tǒng)就可以得以全面地保護(hù)。

3.4生態(tài)景觀的改造措施

河道生態(tài)景觀的改造工程措施中，植物種植必須要體現(xiàn)綠化的本質(zhì)，并注重生態(tài)效益，充分發(fā)揮多種植物的特點(diǎn)，利用不同植物打造多層次、立體化的人工生態(tài)景觀，并與河道呼應(yīng)，確保河道景觀的融合性和一致性。讓人們深入河道沿岸生態(tài)景觀中，感受不同景觀元素錯(cuò)落有致的布置，使身心真正融入生態(tài)的環(huán)境中，體驗(yàn)著優(yōu)美的自然風(fēng)光，怡然自得。

篇(4)

【關(guān)鍵詞】河流環(huán)境綜合治理；環(huán)境影響；生態(tài)建設(shè)

如今河流污染問題已經(jīng)得到了國際上的廣泛關(guān)注，尤其是對于一些沿河而生的城市發(fā)展區(qū)域，河流環(huán)境的綜合治理對城市的發(fā)展和建設(shè)有著重要的發(fā)展意義。尤其是在國家倡導(dǎo)生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，如何處理城市發(fā)展和河流環(huán)境綜合治理的關(guān)系，是如今城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵因素[1]。

1 河流環(huán)境綜合治理的重要性

1.1 河流對人類發(fā)展的重要性

人類文明的發(fā)展離不開河流的推動(dòng)，通常情況下城市都是沿著河流進(jìn)行分布。這主要有兩個(gè)方面的重要原因，一是依靠河流居住可以便于人們獲取河流水源；二是河流可以為人們提供水上運(yùn)輸?shù)暮骄€，從而方便城市的交通運(yùn)輸發(fā)展，也為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的便利條件。在我國的城市分布中，許多城市都依河而建，尤其是長江流域和珠江流域，黃河流域和長江流域一直以來就是我國人類文明的誕生地，也是我國城市密度最大的區(qū)域之一，與此相反的一些水系不發(fā)達(dá)的西北內(nèi)流河流域，相對來講其城市分布較為稀少，并且該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與沿河的城市對比一般比較落后[2]。

1.2 河流環(huán)境綜合治理對今后城市發(fā)展的重要性

隨著近些年來工業(yè)化水平的不斷發(fā)展，不僅促進(jìn)了城市化進(jìn)程的加快，還促進(jìn)了人們生活質(zhì)量的改善。然而，由于一些工廠將廢水排放到河流當(dāng)中，從而污染了河流的水源，不僅不利于人們飲用水，還影響了交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。由此可見，河流環(huán)境的綜合治理不僅對河流周圍環(huán)境有重要的改善作用，對于城市化建設(shè)的發(fā)展也有重要的推動(dòng)作用。此外，積極治理河流環(huán)境有助于生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)對于該區(qū)域空氣質(zhì)量的改善，以及人們的生活有非常大的幫助作用[3]。

2 河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)的意義和優(yōu)勢

2.1 國內(nèi)河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)的意義

河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)是對人們在進(jìn)行河流環(huán)境治理工程之前，對整個(gè)河流工程可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析和評估，并提出可以預(yù)防或者減輕因河流治理帶來的不良影響。環(huán)境影響評價(jià)是強(qiáng)化環(huán)境管理的一種重要手段措施，對于確立城市的發(fā)展和環(huán)境的保護(hù)具有非常重要的作用，尤其是在一些河流體系較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，河流環(huán)境綜合治理工程影響評價(jià)對該區(qū)域之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向具有重要的指導(dǎo)作用。

2.2 河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)的優(yōu)勢

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國城市化發(fā)展的步伐越來越快。與此同時(shí)，我國城市化發(fā)展中，城市居民的分布存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。同時(shí)由于人口的過度集中，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的發(fā)展造成十分惡劣的影響。例如，河流的水源枯竭、周圍土地的荒漠化現(xiàn)象。因此加強(qiáng)河流環(huán)境綜合治理，不僅能改善目前的城市發(fā)展現(xiàn)狀，還能提升河流的防洪能力以及改善沿岸的河流景觀，進(jìn)而大大地改善了城市的生態(tài)環(huán)境，將清水、白云、藍(lán)天再還給人類[4]。

現(xiàn)今城市的發(fā)展離不開當(dāng)下環(huán)境的改善和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推動(dòng)，尤其是在國家大力倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略下，城市的發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的提升，還需要社會(huì)效益和環(huán)境效益的共同發(fā)展。由此可見，河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)正好符合當(dāng)下城市的發(fā)展戰(zhàn)略，并且還能對河流環(huán)境的綜合治理進(jìn)行綜合的評估、分析，減少河流治理中對周圍環(huán)境的破壞，從而將環(huán)境的污染危害降低到最小程度，進(jìn)而既能優(yōu)化河流的環(huán)境治理，還能促進(jìn)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境效益的提升。

3 河流綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)的具體措施

3.1 河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境影響評價(jià)的工程分析

河流環(huán)境的綜合治理工程不可避免的會(huì)對改造區(qū)域的植被、土壤、水源等生態(tài)環(huán)境以及人們的生活帶來一些直接或者間接的影響，這些影響因素有好有壞，并且不同的治理因素對于整個(gè)環(huán)境的改善作用也會(huì)千差萬別，所以對于河流的治理工程方案應(yīng)該事前做好具體的分析、調(diào)查，并且合理地布置其施工計(jì)劃，最大限度地減少對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的損害。

3.2 河流環(huán)境綜合治理工程環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查

為了能夠更好地對河流環(huán)境的綜合治理工程進(jìn)行評價(jià)，需要對周圍的環(huán)境進(jìn)行全方位的調(diào)查和研究，并建立一個(gè)河流環(huán)境綜合治理工程的數(shù)據(jù)分析表，在后期的環(huán)境影響評價(jià)中，結(jié)合其具體的圖表對其進(jìn)行研究和評價(jià)。因此，環(huán)境的調(diào)查區(qū)域相對而言比較廣泛，包括周圍的地質(zhì)、地貌、水文氣象和植被生長情況[5]。

3.3 河流環(huán)境綜合治理影響環(huán)境因子的識別

環(huán)境因子的識別是指對已確定環(huán)境影響因子的識別，這包括河流環(huán)境綜合治理工程項(xiàng)目地區(qū)的自然分布狀況以及環(huán)境影響評價(jià)范圍的確立。在此基礎(chǔ)之上，對河流環(huán)境綜合治理情況進(jìn)行全面的分析，然后評價(jià)河流環(huán)境治理工程施工中可能對哪些自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的環(huán)境因子產(chǎn)生影響，然后根據(jù)其影響因子，研究其具體的治理措施，從而減少河流治理對環(huán)境因素的影響。也就是說，在不影響周圍環(huán)境的基礎(chǔ)上，還能對周圍的河流污染加以改善，從而促進(jìn)周圍河流交通運(yùn)輸行業(yè)的正常發(fā)展。

3.4 以信息化推動(dòng)行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化

在河流環(huán)境綜合治理中，環(huán)境影響評價(jià)除了對現(xiàn)有的環(huán)境影響因素進(jìn)行評估外，還需要對潛在的環(huán)境影響因素進(jìn)行預(yù)測，找出河流環(huán)境綜合治理工程潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素的大小進(jìn)行識別、評估、判斷和決策。這樣做是為了保障河流在治理的過程中對周圍環(huán)境不會(huì)造成任何的破壞，將其對周圍一些生物物種和人們活動(dòng)的影響減到最低，從而保證周圍生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并且在此基礎(chǔ)上為周圍的居民創(chuàng)造一個(gè)和諧的生態(tài)環(huán)境，也能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的同步提升[6]。

4 結(jié)語

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，河流對于人們的生活和城市交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展越來越重要。河流是當(dāng)下城市建設(shè)的重要環(huán)境影響資源，無論對城市的建設(shè)還是城市的發(fā)展都有非常重要的推動(dòng)意義。然而隨著人們生活環(huán)境的改善，河流的污染現(xiàn)象卻日益加重。究其原因是人類的工業(yè)化發(fā)展使得一些廢水、廢氣以及固體廢物排放到河流中，致使河流的水質(zhì)出現(xiàn)污染現(xiàn)象，因此要想改善河流目前的污染問題，就需要對河流進(jìn)行治理以及河流周圍環(huán)境的改善。但是還應(yīng)該在河流的治理中進(jìn)行環(huán)境影響的具體評價(jià)，這樣做的目的也是減少河流治理中對周圍環(huán)境的破壞，并且盡可能將對周圍環(huán)境的影響減少到最低。

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篇(5)

社會(huì)資本：解決城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境的有效辦法

為了解決城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境的問題，必須尋找一種有效的理論來指導(dǎo)如何破解集體行動(dòng)的困境。當(dāng)追述到集體行動(dòng)困境產(chǎn)生的原因時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)淺顯的道理：既然集體行動(dòng)困境是由于在個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下某些理性個(gè)體不合作造成的，那么促成理性個(gè)體之間的合作不就可以了嗎？社會(huì)資本正好起到了促成多元治理治理主體合作的作用。

首先，社會(huì)資本所倡導(dǎo)的信任為城市多民族社區(qū)治理主體之間合作奠定了精神基石。帕特南認(rèn)為社會(huì)資本所包含的信任有助于促進(jìn)自發(fā)性的合作與協(xié)調(diào)，可以用來改善社會(huì)行動(dòng)。在城市多民族社區(qū)內(nèi)部，基本上每個(gè)民族都是一個(gè)利益訴求的主體，由于各民族文化差異大，各治理主體之間互不理解，導(dǎo)致了信任度低，表現(xiàn)出來將是各民族之間互相猜忌，合作無從談起，所以，只有加強(qiáng)各民族，各治理主體之間的信任關(guān)系，合作才能展開。信任是一塊基石，牢牢地奠基于合作的大廈之下，不易被發(fā)現(xiàn)，卻默默的發(fā)揮著它的作用。

其次，社會(huì)資本為城市多民族社區(qū)合作提供了互惠規(guī)范?；セ菀?guī)范是一種基于道德而非法律，帶來普遍利益的非均衡規(guī)范?；セ菀?guī)范不是合作者之間“一手交錢，一手交貨”的“均衡互惠”，而是“現(xiàn)在給予人，將來人給予”的“普遍均衡”，一個(gè)良好的預(yù)期支持著大家遵守規(guī)范，等待著實(shí)惠的到來。[4]互惠規(guī)范雖不能給違反者法律上的懲罰，但會(huì)使違反者的長期利益受損。今天個(gè)體在社會(huì)組織中獲得利益，在未來必須支付出相應(yīng)的成本給予其他個(gè)體。如果受益?zhèn)€體違約，將來在組織中不可能再得到合作的機(jī)會(huì)，更不可能獲得利益。這就是互惠規(guī)范的長期性懲罰。在城市多民族社區(qū)內(nèi)治理主體都有自己的利益訴求，在追求利益最大化同時(shí)往往造成集體利益的最小化，造成長遠(yuǎn)利益的損失，而互惠規(guī)范能把各治理主體之間的利益結(jié)合起來，不遵守的便給予長期性懲罰。

最后，社會(huì)資本為城市多民族社區(qū)多元治理主體合作提供了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。帕特南指出“如果說，橫向的市民參與網(wǎng)絡(luò)有助于解決集體行動(dòng)的困境，那么一個(gè)組織的建構(gòu)越具有橫向性，就越能夠在更廣泛的共同體內(nèi)促成制度的成功?！盵5]在城市多民族社區(qū)中存在著政府、社團(tuán)組織和各民族居民等不同的治理主體。在解決社區(qū)公共問題時(shí)，各治理主體之間由于缺乏一個(gè)合作的網(wǎng)絡(luò)平臺，往往各行其是，無法達(dá)成共識，造成工作重復(fù)，資源浪費(fèi)，甚至可能產(chǎn)生摩擦。由于城市多民族社區(qū)特殊性和復(fù)雜性，各治理主體之間產(chǎn)生摩擦的幾率很大，尤其是不同民族之間。于是城市多民族社區(qū)治理過程中入陷了集體行動(dòng)的困境。所以多元治理主體之間合作依賴于平行發(fā)展的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本三大要素之一，這說明社會(huì)資本理論所提供的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是城市多民族社區(qū)多元主體治理之間合作的重要條件。綜上所述，本文推導(dǎo)出了城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境、多元治理主體合作和社會(huì)資本三者之間內(nèi)在邏輯，如圖所示：（略）。

城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境的產(chǎn)生及社會(huì)資本存在狀況

隨著改革開放，傳統(tǒng)的單位制開始逐步解體，新型的城市社區(qū)制正在建立，社區(qū)治理模式逐步形成。在城市多民族社區(qū)治理的過程中，產(chǎn)生了多元治理主體集體行動(dòng)困境的問題。關(guān)于產(chǎn)生的原因，本了以下兩點(diǎn)概括：

首先，城市多民族社區(qū)治理狀況不理想，沒有達(dá)到多元主體共治的局面。由于起步較晚，我國社區(qū)治理仍處于較低的水平。政府在城市多民族社區(qū)治理過程中仍處于絕對的權(quán)威和強(qiáng)勢的地位，其他的治理主體都是“弱勢群體”。政府是社區(qū)治理唯一的公共權(quán)力的中心，控制社區(qū)絕大部分資源，對社區(qū)實(shí)行自上而下的直線式管理。其他的治理主體無法與政府建立平等的伙伴關(guān)系，這導(dǎo)致了其在治理過程中沒有話語權(quán)，無法真正成為社區(qū)利益分配的決策者，更無法達(dá)成他們的利益訴求。因此各治理主體參與社區(qū)治理和行使權(quán)力的熱情不高，消極怠工，造成了集體行動(dòng)的困境的局面。

其次，在城市多民族社區(qū)內(nèi)多民族文化背景下，各治理主體容易產(chǎn)生糾紛與沖突。社區(qū)內(nèi)各民族不同的文化背景，必然會(huì)產(chǎn)生多元民族文化共存的現(xiàn)象。這些各具特色的民族文化互動(dòng)很大程度上有益于民族的融合。但是我們也該看到每一種文化的個(gè)性決定了文化的排他性，這導(dǎo)致不同民族交往的過程中出現(xiàn)文化否定和碰撞。表現(xiàn)在日常生活中，便是不同民族群體間的糾紛與沖突。如本民族居民族對非本民族居民的風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式和不尊重，甚至出現(xiàn)傷害民族間感情的過激行為。民族文化不同是社區(qū)治理集體行動(dòng)困境的深層次原因。這導(dǎo)致了各民族間缺乏信任的基礎(chǔ)，只靠單純的利益結(jié)合而形成的合作無法形成一種長效機(jī)制。如何使社區(qū)內(nèi)各民族之間共通互溶，建立良好的互動(dòng)關(guān)系，才是城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境解決的關(guān)鍵所在。

關(guān)于城市多民族社區(qū)社會(huì)資本存在狀況及問題，單菲菲進(jìn)行了富有成果的探索性研究。她認(rèn)為“現(xiàn)階段城市多民族社區(qū)中社會(huì)資本的顯著特征表現(xiàn)在同質(zhì)性社會(huì)資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于異質(zhì)性社會(huì)資本?！彼€認(rèn)為“社會(huì)資本存在著結(jié)構(gòu)性問題，主要表現(xiàn)在：第一，‘局限信任’多于‘普遍信任’；第二，‘封閉性網(wǎng)絡(luò)’多于‘開放型網(wǎng)絡(luò)’；第三，互惠規(guī)范難以建立”。[6]本文在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了更深入的研究與總結(jié)?，F(xiàn)階段城市多民族社區(qū)中社會(huì)資本仍處于萌芽階段，存量小，發(fā)展緩慢，同質(zhì)性社會(huì)資本多于異質(zhì)性社會(huì)資本?？傊?，社會(huì)資本生存狀況不容樂觀，具體表現(xiàn)在下面三個(gè)方面：36首先，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)處于一種無序的狀態(tài)。在城市多民族社區(qū)中，正式的社團(tuán)組織很少，多民族參與的社團(tuán)更是少之又少。在民族內(nèi)部容易形成一些非正式的組織，這些組織對其他民族具有強(qiáng)烈的排斥，是一種封閉的網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)組織成員的活動(dòng)與宗教文娛活動(dòng)密切相關(guān)，而對社區(qū)公共事務(wù)缺乏關(guān)注和興趣。其次，互惠規(guī)范的約束力存在較大差別?；セ菀?guī)范形成于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員的不斷合作之中。宗教性組織的互惠規(guī)范往往是宗教教義，顯然約束力較強(qiáng)。正式的社團(tuán)組織互惠規(guī)范是社團(tuán)規(guī)則章程，也具有較強(qiáng)的約束力。其他的社區(qū)互惠規(guī)范約束力約束力不強(qiáng)，不能起到規(guī)范成員的作用。這便削弱了組織的影響力，降低了組織在多元治理過程中的地位。最后，社區(qū)普遍信任尚未形成。信任產(chǎn)生于相互認(rèn)同的個(gè)人和群體之中。同一民族的群體認(rèn)同度高，容易產(chǎn)生信任。城市多民族社區(qū)內(nèi)各民族文化差異的存在，導(dǎo)致了社區(qū)內(nèi)各民族認(rèn)同感低，不能形成普遍信任。普遍信任的培育任重道遠(yuǎn)。

培育社會(huì)資本，走出城市多民族社區(qū)治理集體行動(dòng)的困境

城市多民族社區(qū)集體行動(dòng)困境的存在是社區(qū)治理所面臨的重要問題。如何走出這樣的困局，本文得出了“社會(huì)資本促成多元治理主體之間的合作，走出集體行動(dòng)困境”這一內(nèi)在邏輯。通過研究城市多民族社區(qū)中社會(huì)資本的存量發(fā)現(xiàn)，少量的社會(huì)資本不能發(fā)揮出在解決社區(qū)治理集體行動(dòng)困境時(shí)應(yīng)有的作用。只有培育社會(huì)資本，增加社會(huì)資本的存量，才能發(fā)揮出社會(huì)資本的在解決集體行動(dòng)方面的積極效用。要培育社會(huì)資本，必須從社會(huì)資本的三要素入手，使三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，培育信任，凝聚社會(huì)資本的精神。城市多民族社區(qū)信任的形成和發(fā)展受到了自組織、居民參與和制度化等方面因素的影響。社區(qū)內(nèi)自組織的長期互動(dòng)促進(jìn)治理主體之間信任的關(guān)系。在社會(huì)資本框架下，社區(qū)自組織和網(wǎng)絡(luò)成為信任的重要載體。信任是合作互助的前提和基礎(chǔ)，更是互助合作的結(jié)果。隨著組織內(nèi)部成員之間長期互動(dòng)、協(xié)調(diào)和溝通的發(fā)生，彼此間有了許多互助合作的行為。因?yàn)榛ブ献鹘⒃谛湃蔚幕A(chǔ)之上，所以成員之間互助合作的行為可以從一定程度上反應(yīng)彼此間的信任關(guān)系。

第二，培育城市多民族社區(qū)互惠規(guī)范，建立有效的約束機(jī)制。在城市社區(qū)參與和治理的過程中，居民和社區(qū)自組織被賦予了管理公共事務(wù)的空間，其責(zé)任意識和參與熱情被激發(fā)起來，可以投入較大的精力處理居民共同面對的問題。居民在參與和治理的過程中，必然要面臨協(xié)調(diào)人際關(guān)系、調(diào)解沖突，解決集體行動(dòng)，規(guī)范成員行為，分配資源等問題。這些問題的解決就是社區(qū)規(guī)范產(chǎn)生和培育的過程。

篇(6)

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境問題；環(huán)境治理；政府角色；角色轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-087-1

一、環(huán)境問題

環(huán)境問題是指由于人類活動(dòng)作用于周圍環(huán)境所引起的環(huán)境質(zhì)量變化，以及這種變化對人類的生產(chǎn)、生活和健康造成的影響。人類在改造自然環(huán)境和創(chuàng)建社會(huì)環(huán)境的過程中，自然環(huán)境仍以其固有的自然規(guī)律變化著。社會(huì)環(huán)境一方面受自然環(huán)境的制約，也以其固有的規(guī)律運(yùn)動(dòng)著。人類與環(huán)境不斷地相互影響和作用，產(chǎn)生環(huán)境問題。

二、環(huán)境治理

環(huán)境治理是指使得受到污染或破壞的生活環(huán)境或生態(tài)環(huán)境，在人為的強(qiáng)制、輔助以及環(huán)境的自凈能力作用下，恢復(fù)到與污染前相近或一樣的環(huán)境狀況。當(dāng)前中國城市環(huán)境治理雖然取得了一定的成績，可距離我們的目標(biāo)還是有一定差距的，為達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，不僅需要我們大家的不懈努力，更重要的是政府要在環(huán)境的治理中發(fā)揮好其作用，以使環(huán)境治理的良好效果早日實(shí)現(xiàn)。因此，需要采取一系列切實(shí)有效的創(chuàng)新措施，以改善城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

三、政府在環(huán)境治理中的角色

（一）政府扮演主導(dǎo)者的角色

政府的一項(xiàng)重要職責(zé)就是進(jìn)行環(huán)境建設(shè)，政府在環(huán)境治理中具有舉足輕重的作用。政府的政策、法令、規(guī)章制度等對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行直接干預(yù)，為環(huán)境治理投入大量資金，這些也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、公眾行為發(fā)揮影響的同時(shí)又間接影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)。政府可以把各種資源有效結(jié)合起來，在環(huán)境治理中處于主導(dǎo)地位。

（二）政府扮演合作參與互動(dòng)者的角色

1.在現(xiàn)代環(huán)境治理中出現(xiàn)了主體多元化的現(xiàn)象。2.由于環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，治理成為政府與社會(huì)力量通過面對面合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)，新型城市環(huán)境治理模式中的治理是政府與公眾建立在信任和互利基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。3.治理過程的互動(dòng)化使得在新型模式中，政府、市場和社會(huì)公眾在進(jìn)行城市環(huán)境治理的過程中是合作與互動(dòng)的。

（三）政府扮演引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色

環(huán)境治理方式的協(xié)調(diào)化使得在城市環(huán)境治理中，如果各個(gè)參與主體之間沒有分工合作、綜合協(xié)調(diào)，那么效果是極其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理權(quán)的內(nèi)容并沒有泛泛化，也不是環(huán)境治理的唯一主角。它明確自身的角色，僅僅充當(dāng)了引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，引導(dǎo)各個(gè)主體參與到環(huán)境治理中來，引導(dǎo)他們合理有序地治理環(huán)境，并就環(huán)境治理過程進(jìn)行合法有效的監(jiān)督，從而使環(huán)境治理能在盡量短的時(shí)間里取得顯著的效果的同時(shí)，保證其在進(jìn)行過程中沒有損害老百姓的合法利益以及集體和國家的利益，讓市場機(jī)制和公眾有效參與環(huán)境治理，協(xié)調(diào)參與方式，起到了很好的作用。

以黃河蘭州段治理為例，黃河蘭州段水污染狀況已經(jīng)得到有效改善――蘭州市政府之前已研究制定的計(jì)劃投資74.36億元的水污染綜合治理項(xiàng)目，已經(jīng)進(jìn)行了全面實(shí)施并取得了一定的效果。有關(guān)人士認(rèn)為，這是蘭州市保護(hù)母親河流域水資源，總體提高黃河水體質(zhì)量，為蘭州市及黃河下游地區(qū)創(chuàng)造和諧優(yōu)美的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境作出的一項(xiàng)重要舉措。這一綜合治理項(xiàng)目上報(bào)國家發(fā)改委后，已經(jīng)爭取到國家的資金支持。目前，南河道綜合治理工程已完成拆遷征地工作及清淤疏浚主體工程，并于2007年5月完成了截污管網(wǎng)工程，從根本上解決南河道生活污水直接污染黃河的問題。三是蘭州市城市垃圾綜合治理項(xiàng)目。主要建成了具有處理能力為2200噸/日的集中生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)站及配套的收集運(yùn)輸設(shè)施工程；在城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、安寧區(qū)、西固區(qū)建設(shè)處理規(guī)模為2100噸/日的集中生活垃圾衛(wèi)生填埋場工程。改變了蘭州市垃圾處理設(shè)施嚴(yán)重不足，垃圾場多為簡易填埋，對黃河水體構(gòu)成污染隱患的現(xiàn)狀。在實(shí)施治理的過程中，蘭州市政府積極發(fā)揮其在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，制定了具體的規(guī)章制度、法令等對黃河蘭州段的保護(hù)進(jìn)行直接的干預(yù)，為水體治理投入大量資金，把各種資源有效結(jié)合起來治理水體污染。同時(shí)，在治理的過程中，充分調(diào)動(dòng)了政府、市場和社會(huì)公眾的有效參與，在政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、公眾參與的情況下，有條理有組織的進(jìn)行了水污染的治理并取得了一定的成績。在南河道綜合治理拆遷過程中，群眾的積極配合，體現(xiàn)了新形勢下，在環(huán)境治理過程中，政府轉(zhuǎn)變其角色，悉心聽取老百姓的想法意見，使得政府取得民眾對于其治理行為的信任和支持，從而使治理工作更加高效有序地進(jìn)行。

在傳統(tǒng)的城市環(huán)境治理模式下，政府管理的內(nèi)容泛化，并且由于存在信息失靈、委托人等問題，使得政府在城市環(huán)境治理中面臨重重困境。因此，明確政府角色，清晰界定政府該做什么、不該做什么以及如何做等問題，才能提高政府在城市環(huán)境治理中的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊妍，孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究[J].中國行政管理，2009.

篇(7)

關(guān)鍵詞：城市商業(yè)銀行；股權(quán)結(jié)構(gòu)；股權(quán)集中度；股權(quán)制衡度；經(jīng)營績效；理性大股東；戰(zhàn)略投資者；公司治理；商業(yè)銀行股份制改革

中圖分類號：F832.35文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2014）02010009

一、引言

近幾年，我國城市商業(yè)銀行發(fā)展迅速。城市商業(yè)銀行資產(chǎn)總額、所有者權(quán)益分別從2003年末的14 622億元、499億元增長至2012年末的123 469億元、8 075億元，分別增長了7倍和15倍，年復(fù)合增長率高達(dá)26.75%和36.25%，分別較業(yè)界平均水平高出7.62個(gè)百分點(diǎn)和10個(gè)百分點(diǎn)，同期市場份額分別從5.29%和4.69%增加至9.24%和9.31%；與此同時(shí)，城市商業(yè)銀行年度稅后利潤總額從2007年的248.1億元增長至2012年的1 367.6億元，年復(fù)合增長率高達(dá)40.69%，高出銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)平均水平13個(gè)百分點(diǎn)，市場占比由5.55%增加至9.05%，年平均增加0.7個(gè)百分點(diǎn)。城市商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)了規(guī)模與效益雙贏，市場份額穩(wěn)步提升，成為國內(nèi)銀行業(yè)體系的重要生力軍。

城市商業(yè)銀行的快速崛起改變了國內(nèi)銀行業(yè)體系，在豐富多層次銀行業(yè)結(jié)構(gòu)體系的同時(shí)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。與此同時(shí)，伴隨國內(nèi)金融體制改革，尤其是銀行業(yè)改革不斷深入與完善，城市商業(yè)銀行的公司治理問題越來越受到監(jiān)管層的高度關(guān)注。2013年7月19日，《商業(yè)銀行公司治理指引》《商業(yè)銀行公司治理指引》將此前頒布的關(guān)于國有商業(yè)銀行、外資銀行法人機(jī)構(gòu)、中小商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行等各種公司治理文件進(jìn)行整合，全面考慮了國內(nèi)各類型商業(yè)銀行在公司治理方面的異同，進(jìn)一步明確了今后銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)公司治理的發(fā)展方向和路徑，對今后我國銀行業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展將起到積極的推動(dòng)作用。 ，商業(yè)銀行，尤其是處于深化改革進(jìn)程中的城市商業(yè)銀行的公司治理問題再次成為銀行界、理論界及地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年9月16日，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在出席中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)第十三次會(huì)員大會(huì)時(shí)提出未來銀行業(yè)改革的六大重點(diǎn)，其中“強(qiáng)化有效制衡、完善公司治理”被擺在首位。尚福林指出“既要防止股權(quán)過度集中可能導(dǎo)致的大股東控制問題，又要防止股權(quán)過度分散可能造成的內(nèi)部人控制問題”，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化對股東（特別是主要股東）行為的制衡成為公司治理完善的重要突破口。2013年9月22日，四川省政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)城市商業(yè)銀行改革與發(fā)展的意見》，提出“引進(jìn)戰(zhàn)略投資者”“優(yōu)化城市商業(yè)銀行股本結(jié)構(gòu)”“提高城市商業(yè)銀行公司治理水平”等舉措，意在進(jìn)一步優(yōu)化四川省內(nèi)城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)，從而提升公司治理效率，培育核心競爭力。在此背景下，深入研究國內(nèi)城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)與其經(jīng)營績效的關(guān)系，具有重要的理論價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義。

陳一洪：城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)與績效關(guān)系研究截至2012年底，國內(nèi)城市商業(yè)銀行總股本中民間資本占比達(dá)到54%，其中，浙江省轄內(nèi)12家城市商業(yè)銀行民間資本占比為76.48%，有2家城市商業(yè)銀行為民間資本100%持股；并有包括杭州、寧波、臺州、溫州等在內(nèi)的城市商業(yè)銀行引入境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或大型央企作為戰(zhàn)略投資者，通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)“引資”“引智”“引制”的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。面對監(jiān)管層及地方政府一系列推進(jìn)城市商業(yè)銀行改革與發(fā)展的舉措，尤其是對股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化的制度安排與期望，城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否真的達(dá)到提升經(jīng)營績效的目的？本文將集中研究滬、蘇、浙、魯四地四地處于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展前沿，市場化程度高，城市商業(yè)銀行股份制改造、戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)較為徹底，能為國內(nèi)城市商業(yè)銀行相關(guān)研究提供有價(jià)值的參考。 27家主要城市商業(yè)銀行27家樣本城市商業(yè)銀行包括：上海銀行（上海），江蘇銀行、蘇州銀行、南京銀行（江蘇），寧波銀行、杭州銀行、溫州銀行、稠州銀行、泰隆銀行、民泰銀行、臺州銀行、金華銀行、湖州銀行、嘉興銀行、紹興銀行（浙江），青島銀行、齊魯銀行、齊商銀行、萊商銀行、日照銀行、威海銀行、濰坊銀行、煙臺銀行、東營銀行、泰安銀行、德州銀行、濟(jì)寧銀行（山東）。樣本城市商業(yè)銀行數(shù)量及資產(chǎn)總額占比均超過四地成商行總數(shù)的95%以上。 股權(quán)結(jié)構(gòu)與經(jīng)營績效的關(guān)系，以回答這個(gè)問題，并希望能夠?yàn)楸O(jiān)管政策及地方金融政策制定者帶來有益的啟示。

本文研究樣本取自27家城市商業(yè)銀行2007―2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)，采用面板數(shù)據(jù)擴(kuò)展了樣本容量；并將影響城市商業(yè)銀行經(jīng)營績效的股權(quán)結(jié)構(gòu)變量引入無效率函數(shù)，使樣本城市商業(yè)銀行經(jīng)營效率的估計(jì)更加準(zhǔn)確；同時(shí)，采用隨機(jī)前沿分析模型，擴(kuò)展了以往關(guān)于城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)與績效關(guān)系的文獻(xiàn)以線性回歸為主的研究框架。值得注意的是，與以往研究結(jié)論不同，本文實(shí)證研究結(jié)果表明，我國城市商業(yè)銀行現(xiàn)階段受制于自身轉(zhuǎn)型與競爭力的不足，地方政府持股在一定程度上有助于其經(jīng)營績效的提升；并且，東部沿海省份較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境以及較高的市場化程度，為當(dāng)?shù)卣止尚袨榈霓D(zhuǎn)變和城市商業(yè)銀行公司治理機(jī)制的改善提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

二、相關(guān)理論與文獻(xiàn)綜述

股權(quán)結(jié)構(gòu)是企業(yè)各類股東產(chǎn)權(quán)占有比例以及特定比例結(jié)構(gòu)下的股權(quán)集中及股權(quán)制衡特征。不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)特征代表了不同的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)，從而決定了差異化的公司治理機(jī)制。完善的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排能夠降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的交易費(fèi)用，從而起到優(yōu)化資源配置、提高運(yùn)行效率的作用。因此，股權(quán)結(jié)構(gòu)是企業(yè)公司治理制度的基礎(chǔ)，是公司治理行為的重要起點(diǎn)，也是企業(yè)公司治理機(jī)制與效率研究的邏輯起點(diǎn)。Larner（1966）、Demsets（1985）、Shleifer等（1986）、La Porta 等（1999）的經(jīng)典研究表明股權(quán)結(jié)構(gòu)能夠影響與激勵(lì)治理主體的經(jīng)濟(jì)行為，提供一定的內(nèi)外部約束，對企業(yè)公司治理及經(jīng)營績效具有重要作用，也為商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理效率的關(guān)系研究奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

1.政府持股與商業(yè)銀行績效關(guān)系

La Porta等（2002）最早提出了關(guān)于政府持股銀行的“政治觀”（Political View）和“發(fā)展觀”（Development View），在理論界具有重要影響。他們認(rèn)為，政府的“政治觀”使其更加注重地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府政績最大化，往往會(huì)通過自身在商業(yè)銀行的控制力，利用金融資源為轄區(qū)內(nèi)的政績項(xiàng)目服務(wù)，將行政權(quán)力凌駕于商業(yè)銀行法人治理架構(gòu)之上，削弱公司治理效率；而持“發(fā)展觀”的政府更加注重地區(qū)金融發(fā)展，特別是扶持地方銀行，通過自身影響力為地方銀行提供各種形式的支持，促進(jìn)其經(jīng)營與發(fā)展。

國內(nèi)城市商業(yè)銀行自組建之初就以地方政府持股為特征，在以行政權(quán)力加快資產(chǎn)重組及不良資產(chǎn)剝離的同時(shí)，也為地方政府建設(shè)提供金融支持。黃建軍（2010）研究指出，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，一方面地方政府從城市商業(yè)銀行身上獲取了重要的金融資源；而另一方面，城市商業(yè)銀行也從地方政府獲取大量支持，無論是重組之初的資產(chǎn)置換、不良資產(chǎn)剝離，還是其后發(fā)展過程中的業(yè)務(wù)開展，都有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、大額資金、政策優(yōu)惠等方面的支持。因此，二者之間存在明顯的利益互換關(guān)系。

2.股權(quán)集中與商業(yè)銀行績效關(guān)系

股權(quán)集中有第一大股東持股比例和前十大股東持股集中度兩個(gè)重要衡量指標(biāo)，理論界圍繞股權(quán)集中與績效的關(guān)系展開了大量研究。而在商業(yè)銀行領(lǐng)域，隨著20世紀(jì)90年代股份制改革的推進(jìn)，股權(quán)集中的績效影響日益受到關(guān)注。

理論界關(guān)于第一大股東持股比例的績效影響存在兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)為“幫助之手”，即第一大股東較高的持股比例可以激勵(lì)其更加努力監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營，從企業(yè)績效的提升中獲取更高的收益；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)同第一大股東的“攫取之手”，即當(dāng)?shù)谝淮蠊蓶|持股比例足夠高從而達(dá)到控制效果時(shí)，第一大股東有動(dòng)機(jī)通過控制企業(yè)經(jīng)營資源為自己牟私利，也即所謂的“掏空效應(yīng)”。從已有研究來看（李成 等，2008；白積洋，2012；趙尚梅 等，2012），支持“攫取之手”的理論及實(shí)證研究占主導(dǎo)。陳一洪（2013）對國內(nèi)53家樣本城市商業(yè)銀行2009―2011年面板數(shù)據(jù)的隨機(jī)前沿分析表明，國內(nèi)城市商業(yè)銀行內(nèi)部大股東的“掏空效應(yīng)”明顯，并且第一大股東持股比例越高，這種負(fù)效應(yīng)愈加明顯；李成等（2008）基于委托理論對國內(nèi)上市銀行股權(quán)集中度與凈資產(chǎn)收益率進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明，上市銀行的股權(quán)集中度越高越不利于經(jīng)營績效的提高。

3.股權(quán)制衡與商業(yè)銀行績效關(guān)系

由于目前國內(nèi)包括并購市場、資本市場、職業(yè)經(jīng)理人市場等的外部市場機(jī)制的缺失，為城市商業(yè)銀行第一大股東的機(jī)會(huì)主義行為提供了操作空間（歐陽青東，2013），因此，亟須完善內(nèi)部治理機(jī)制，而股權(quán)制衡無疑是目前條件下彌補(bǔ)外部市場機(jī)制缺失的重要一環(huán)。除第一大股東之外的其他股東較高的持股比例有利于對第一大股東形成股權(quán)制衡，特別是在第一大股東持股比例較高的情況下，在形成控股或相對控股的條件下，其他大股東的股權(quán)制衡是防止第一大股東機(jī)會(huì)主義行為的重要機(jī)制。任遠(yuǎn)等（2007）、白積洋（2012）的研究結(jié)果證實(shí)了適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)集中從而達(dá)到股權(quán)制衡狀態(tài)有利于提升商業(yè)銀行的經(jīng)營效率。

此外，戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)除帶來先進(jìn)的行業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以及人力資源外，對于優(yōu)化城市商業(yè)銀行公司治理機(jī)制、構(gòu)建相互制衡的決策機(jī)制具有重要作用。朱盈盈等（2011）的研究表明，引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者能在短期內(nèi)顯著提升中資銀行的創(chuàng)新能力，從而有助于其經(jīng)營績效的提升。

三、變量選擇與定義

本文采用隨機(jī)前沿分析法，通過引進(jìn)包含股權(quán)性質(zhì)、股權(quán)集中度、股權(quán)制衡度在內(nèi)的股權(quán)結(jié)構(gòu)變量，并輔之以風(fēng)險(xiǎn)控制變量作為非效率函數(shù)的構(gòu)成變量，構(gòu)造一個(gè)以資本及勞動(dòng)力為投入變量、稅前利潤為產(chǎn)出變量的隨機(jī)前沿面，分析樣本城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)差異對其經(jīng)營效率造成的影響。本研究選擇的股權(quán)結(jié)構(gòu)變量包括三種類型五個(gè)指標(biāo)，同時(shí)引進(jìn)兩個(gè)控制變量（參見表1）：

一是股權(quán)性質(zhì)變量。用第一大股東股權(quán)屬性來表示城市商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)第一大股東的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，對城市商業(yè)銀行公司治理、經(jīng)營績效會(huì)產(chǎn)生不同的影響；由于認(rèn)識到第一大股東產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的重要影響，學(xué)術(shù)界一般都將第一大股東的股權(quán)性質(zhì)作為公司治理的重要衡量指標(biāo)。 ，同時(shí)，本文關(guān)注樣本城市商業(yè)銀行戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)情況，研究金融行業(yè)戰(zhàn)略投資者對樣本城市商業(yè)銀行經(jīng)營績效的影響。在文中，當(dāng)城市商業(yè)銀行第一大股東為地方財(cái)政局、地方國資委、地方國有資產(chǎn)管理公司以及地方國有獨(dú)資企業(yè)時(shí)，界定為國有產(chǎn)權(quán)屬性，否則為非國有。

二是股權(quán)集中度變量。股權(quán)集中度是指全部股東因持股比例的不同所表現(xiàn)出來的股權(quán)集中或是股權(quán)分散的數(shù)量化指標(biāo)，是衡量股權(quán)分布狀態(tài)的主要指標(biāo)。諸多研究表明，大股東持股比例，尤其是第一大股東以及前十大股東股權(quán)集中度對企業(yè)控制權(quán)、經(jīng)營管理具有顯著的影響，通常以這兩個(gè)指標(biāo)衡量股權(quán)集中情況。相關(guān)文獻(xiàn)中，股權(quán)集中度一般通過第一大股東持股比例衡量，但由于國內(nèi)城市商業(yè)銀行存在明顯的十大股東股權(quán)高度集中狀況，因此，本文選取第一大股東及前十大股東股權(quán)比例來代表樣本城市商業(yè)銀行的股權(quán)集中度，考察不同股權(quán)集中度特征下樣本城市商業(yè)銀行的經(jīng)營績效差異。

三是股權(quán)制衡度變量。股權(quán)制衡是指控制權(quán)由幾個(gè)大股東分享，通過內(nèi)部牽制，使得任何一個(gè)大股東都無法控制決策，達(dá)到大股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排情況，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制大股東對公司利益的侵害。本文以第二至第五大股東持股比例之和與第一大股東持股比例的比值（“Z指數(shù)”）來衡量城市商業(yè)銀行其他大股東對第一大股東的股權(quán)制衡狀況，比值越大，股權(quán)制衡狀況越佳。

四是控制變量，本文選取與城市商業(yè)銀行公司治理具有緊密關(guān)系的資本充足率和不良貸款率兩個(gè)指標(biāo)作為控制變量。

四、研究方法與計(jì)量模型

隨機(jī)前沿分析是參數(shù)分析方法的典型代表，通過分離隨機(jī)干擾項(xiàng)與非效率因素使估計(jì)結(jié)果更加準(zhǔn)確；與此同時(shí)，它所建立的隨機(jī)生產(chǎn)前沿面使得跨時(shí)期的面板數(shù)據(jù)分析更加接近現(xiàn)實(shí)，因此，在生產(chǎn)分析，尤其是跨時(shí)期分析當(dāng)中得到廣泛應(yīng)用。隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)的基本設(shè)定形式為：

五、計(jì)量分析結(jié)果與討論

1.變量的描述性統(tǒng)計(jì)

表2給出了相關(guān)變量的統(tǒng)計(jì)特征。

27家樣本城市商業(yè)銀行規(guī)模和效益存在較大差異：從稅前利潤來看，最高的江蘇銀行2012年末稅前利潤達(dá)到96.26億元，而最低的威海銀行2008年的稅前利潤規(guī)模僅有0.51億元，即使以2012年的數(shù)據(jù)對比，最低的湖州銀行稅前利潤僅有4.39億元。這種差異還體現(xiàn)在資本投入及勞動(dòng)力投入上。

樣本城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)存在如下幾個(gè)明顯特征：一是第一大股東國有屬性相當(dāng)明顯，高達(dá)六成的樣本城市商業(yè)銀行第一大股東為地方政府或國有企業(yè)；二是第一大股東的平均持股比例為1677%，持股比例較高；三是股權(quán)集中度較高，十大股東平均持股總和超過50%，遠(yuǎn)高于多數(shù)上市銀行35%左右的十大股東平均持股；四是股權(quán)制衡度較高，除第一大股東之外的其他四大股東持股總和平均約為第一大股東的2.22倍；五是比較重視戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)，包括上海、南京、寧波、杭州、臺州、青島、煙臺等在內(nèi)的十多家城市商業(yè)銀行均引入境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者，比例高達(dá)四成以上。

2.計(jì)量分析結(jié)果

本文利用Coelli（1996）編寫的Frontier4.1程序軟件，采用一步極大似然估計(jì)法對隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)和技術(shù)無效率方程進(jìn)行聯(lián)合估計(jì)。表3列出了隨機(jī)前沿模型的回歸結(jié)果。

模型中γ=0.920 5，表明模型的誤差有90%以上來源于包括股權(quán)結(jié)構(gòu)變量在內(nèi)的技術(shù)無效率影響因素，即模型中的誤差有著較為明顯的復(fù)合結(jié)構(gòu)，因此，對樣本城市商業(yè)銀行技術(shù)無效率的隨機(jī)前沿分析十分有必要；單邊廣義似然比檢驗(yàn)值通過1%以下水平的顯著性檢驗(yàn)，表明生產(chǎn)前沿采用超越對數(shù)生產(chǎn)函數(shù)的形式設(shè)定比較合理。

3.計(jì)量分析結(jié)果討論

隨機(jī)前沿模型非效率函數(shù)的回歸結(jié)果表明：第一大股東是否為國有以及是否引進(jìn)境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者所代表的虛擬變量都通過了1%顯著性水平下的t檢驗(yàn)，且系數(shù)符號都為負(fù)，表明當(dāng)?shù)谝淮蠊蓶|為地方財(cái)政或地方國有法人股時(shí)，對樣本城市商業(yè)銀行的技術(shù)效率有正面影響，并且，金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者的確能夠起到對效率的促進(jìn)作用；第一大股東持股比例的回歸系數(shù)符號為正，但系數(shù)并沒有通過顯著性水平檢驗(yàn)，表明這種負(fù)相關(guān)關(guān)系并不顯著；前十大股東持股比例的回歸系數(shù)通過顯著性檢驗(yàn)且符號為正，表明前十大股東持股比例與樣本城市商業(yè)銀行技術(shù)效率之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系；而反映樣本城市商業(yè)銀行股權(quán)制衡度的Zit指數(shù)通過了顯著性檢驗(yàn)，并且其系數(shù)符號為負(fù)，表明樣本城市商業(yè)銀行股權(quán)制衡度越高越有利于其技術(shù)效率的提升。針對上述研究結(jié)果，本文進(jìn)行如下討論：

（1）地方政府持股與城市商業(yè)銀行績效的關(guān)系

與以往關(guān)于城市商業(yè)銀行公司治理研究結(jié)論不同，本文實(shí)證研究結(jié)果支持地方政府持股的“發(fā)展觀”，這與目前國內(nèi)城市商業(yè)銀行自身的不足以及轉(zhuǎn)型不夠高度相關(guān)。受制于先天不足，國內(nèi)多數(shù)城市商業(yè)銀行在規(guī)模、渠道、信息科技、產(chǎn)品開發(fā)、人力資源等方面處于明顯劣勢，面對國有銀行及股份制銀行的競爭壓力，許多城市商業(yè)銀行尚無法離開地方政府在穩(wěn)定性資金來源（如財(cái)政性存款等）、資金運(yùn)用渠道（如重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目等）等方面的支持。因而，在目前中國工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中，地方政府持股有助于穩(wěn)定正處于成長期的城市商業(yè)銀行的資金來源及運(yùn)用渠道，對于促進(jìn)城市商業(yè)銀行可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

除此之外，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府承擔(dān)振興地方經(jīng)濟(jì)重?fù)?dān)，使其很難超脫不同，樣本城市商業(yè)銀行地處國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)達(dá)、市場化程度較高的東部沿海四省，地方政府普遍財(cái)政收入較高，區(qū)域金融集聚能力強(qiáng)，能夠調(diào)動(dòng)更多的金融資源為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。因此，地方政府的職能定位相對合理，其持股行為正由過去行政干預(yù)向出資人的角色轉(zhuǎn)變，這對于規(guī)范城市商業(yè)銀行股東行為、發(fā)揮公司治理效率具有積極作用。以上海、杭州、青島、臺州等城市商業(yè)銀行為例，其地方政府均已讓出第一大股東地位，具有戰(zhàn)略協(xié)同作用的金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者正在發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

（2）股權(quán)集中度與城市商業(yè)銀行績效的關(guān)系

實(shí)證研究結(jié)果表明，樣本城市商業(yè)銀行前十大股東持股比例與經(jīng)營績效存在明顯的負(fù)相關(guān)，過高的股權(quán)集中度會(huì)導(dǎo)致樣本城市商業(yè)銀行的低績效，一定程度上支持前述的“掏空效應(yīng)”假說。從樣本城市商業(yè)銀行的統(tǒng)計(jì)特征我們可以發(fā)現(xiàn)，前十大股東持股比例平均值達(dá)到55.02%，最高值超過70%，這種較大程度的股權(quán)集中很容易造成大股東之間通過合謀達(dá)成對某項(xiàng)經(jīng)營決策的控制，特別是在缺乏理性大股東以及股東之間信息資源分布不均的情況下，大股東之間存在的“搭便車”“羊群效應(yīng)”行為還容易造成少數(shù)大股東控制董事會(huì)、股東大會(huì)的局面，使公司治理流于形式。而國內(nèi)城市商業(yè)銀行在股份制改造過程中大量引進(jìn)的民營資本股東多數(shù)缺乏金融領(lǐng)域的管理經(jīng)驗(yàn)，并且普遍重視股本回報(bào)、利潤增速、當(dāng)年分紅比率等短期財(cái)務(wù)指標(biāo)，缺乏長期的聲譽(yù)激勵(lì)，短期行為嚴(yán)重，股權(quán)的過度集中不但發(fā)揮不了大股東的公司治理作用，反而會(huì)為這些大股東滋生機(jī)會(huì)主義行為提供空間比如部分民營資本股東通過套取關(guān)聯(lián)貸款把城市商業(yè)銀行當(dāng)成圈錢工具的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。 。

第一大股東持股比例與城市商業(yè)銀行經(jīng)營績效呈負(fù)相關(guān)，但這種相關(guān)關(guān)系未能通過顯著性檢驗(yàn)。隨著國內(nèi)城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，越來越多國有企業(yè)、民營企業(yè)進(jìn)入城市商業(yè)銀行股東行列，在股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化的同時(shí)，也進(jìn)一步稀釋了第一大股東持股比例。統(tǒng)計(jì)分析表明，樣本城市商業(yè)銀行第一大股東平均持股比例為16.77%，無論是地方政府、地方國有企業(yè)，還是越來越多的戰(zhàn)略投資者成為第一大股東，第一大股東對城市商業(yè)銀行經(jīng)營決策的控制力度正在逐步減弱。

（3）股權(quán)制衡度與城市商業(yè)銀行績效的關(guān)系

樣本城市商業(yè)銀行前十大股東股權(quán)集中度較高。通過股權(quán)制衡，由少數(shù)幾個(gè)大股東（具體來說，本文中指第二至第五大股東）分享控制權(quán)，形成內(nèi)部牽制，使得任何一個(gè)大股東都無法單獨(dú)控制企業(yè)的決策，達(dá)到互相監(jiān)督、抑制掠奪的效果。越來越多的研究結(jié)果表明一定的股權(quán)制衡既可以監(jiān)督經(jīng)理人的經(jīng)營行為，又可以達(dá)到防止大股東“淘空行為”的目標(biāo)，是一種有效的權(quán)力分配和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制（趙景文 等，2005；徐莉萍 等，2006；袁玲 等，2008；鐘杏云 等，2012；安靈 等，2008）。因此，股權(quán)制衡成為目前國內(nèi)城市商業(yè)銀行股權(quán)較為集中的現(xiàn)實(shí)條件下抑制大股東掠奪行為的重要機(jī)制，同樣也是在既有條件下改善公司治理結(jié)構(gòu)切實(shí)可行的辦法。樣本城市商業(yè)銀行Z指數(shù)平均值達(dá)到2.22，除個(gè)別城市商業(yè)銀行股權(quán)未達(dá)到制衡狀態(tài)外（Z

（4）戰(zhàn)略投資者與城市商業(yè)銀行績效的關(guān)系

樣本城市商業(yè)銀行中，包括上海、南京、日照、萊商、杭州、寧波、臺州等引進(jìn)境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者的城市商業(yè)銀行均表現(xiàn)出了超出樣本平均水平的較高的技術(shù)效率。因此，整體來看，金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者無論是在項(xiàng)目合作、人才引進(jìn)，還是在技術(shù)輸入方面都能夠給被投資城市商業(yè)銀行帶來積極影響。而已有理論和實(shí)證研究同樣表明了這一觀點(diǎn)，張宗益等（2010）以2001―2008年國內(nèi)13家引入境外戰(zhàn)略投資者的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究表明，戰(zhàn)略投資者能夠在一定程度上通過復(fù)制其在境外較為成熟的公司治理結(jié)構(gòu)、較為先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)及經(jīng)營理念來幫助上市銀行改善公司治理機(jī)制、提升風(fēng)險(xiǎn)控制水平，從而提高其經(jīng)營績效；陳一洪（2012）通過國內(nèi)城市商業(yè)銀行引入戰(zhàn)略投資者的案例分析同樣表明，戰(zhàn)略投資者，尤其是金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者自身擁有的先進(jìn)、成熟的經(jīng)營管理理念以及人才的輸入對于被投資者具有積極的促進(jìn)作用。

六、結(jié)論及政策建議

國際金融危機(jī)及國內(nèi)銀行業(yè)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)案件凸顯銀行業(yè)公司治理的重要性，尤其是在銀行業(yè)深化改革的大背景下，公司治理機(jī)制的健全與完善對于保證商業(yè)銀行持續(xù)、穩(wěn)健經(jīng)營具有至關(guān)重要的意義。而股權(quán)結(jié)構(gòu)無疑是公司治理制度的基石，良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)、理性的大股東治理行為對于商業(yè)銀行公司治理效率的提升具有關(guān)鍵性作用。本文的經(jīng)驗(yàn)研究提供了國內(nèi)城市商業(yè)銀行方面的證據(jù)，回答了不同股權(quán)結(jié)構(gòu)特征對國內(nèi)城市商業(yè)銀行經(jīng)營績效會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，對于當(dāng)下我國城市商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及監(jiān)管層和地方政府的相關(guān)政策制定具有重要的指導(dǎo)意義。

研究發(fā)現(xiàn)：地方政府或國有企業(yè)作為第一大股東持股能夠在一定程度上起到對城市商業(yè)銀行的效率促進(jìn)作用，但是，第一大股東持股比例與經(jīng)營績效之間呈負(fù)相關(guān)，雖然這種相關(guān)關(guān)系并不是非常顯著。結(jié)合前十大股東持股比例與經(jīng)營績效的顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，以及股權(quán)制衡度與經(jīng)營績效之間的正相關(guān)關(guān)系，本文認(rèn)為，城市商業(yè)銀行前十大股東持股不宜過度集中，但也不宜過度分散，特別是除第一大股東之外的前五大股東應(yīng)保持適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)集中，確保對第一大股東形成有效的股權(quán)制衡。此外，境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略投資者對被投資城市商業(yè)銀行的經(jīng)營績效具有一定的積極作用。

上述研究結(jié)論對于目前國內(nèi)城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化領(lǐng)域的政策意義在于：一是降低各種類型的國有股比例，將國有股總額控制在總股本的20%以內(nèi)，并進(jìn)一步規(guī)范國有股東行為，國有股東應(yīng)以出資人身份履行大股東職責(zé)，為城市商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及公司治理完善營造良好的治理環(huán)境，從培育、激活地方金融體系的角度扶持城市商業(yè)銀行發(fā)展，特別是在小微業(yè)務(wù)方面為其拓展資金來源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與城市商業(yè)銀行“雙贏”；二是控制單戶股東及其關(guān)聯(lián)股東的股權(quán)比例，將其比例控制在10%以內(nèi)，降低十大股東股權(quán)集中度；三是以增量改革優(yōu)化城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有股權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，推動(dòng)城市商業(yè)銀行至少引進(jìn)1家來自商業(yè)銀行領(lǐng)域、具有較強(qiáng)綜合實(shí)力和先進(jìn)管理水平的戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與引進(jìn)先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)、先進(jìn)公司治理理念的有機(jī)統(tǒng)一；四是培育具有一定控制力的理性大股東，強(qiáng)化大股東公司治理行為，實(shí)現(xiàn)真正意義上的股權(quán)制衡（而非表面上的以Z指數(shù)來衡量的股權(quán)制衡），使得大股東有能力、也有動(dòng)力從根本上抑制其他大股東的掠奪行為，形成互相監(jiān)督態(tài)勢，使股權(quán)制衡從“形似”走向“神至”，進(jìn)一步優(yōu)化城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)、改善公司治理效率。

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