序論：寫(xiě)作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來(lái)了七篇公共價(jià)值管理理論范文，愿它們成為您寫(xiě)作過(guò)程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

(一）20世紀(jì)80年代新公共管理理論范式的產(chǎn)生

上世紀(jì)70年代，多數(shù)工業(yè)化國(guó)家進(jìn)入了自大蕭條以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效最差的時(shí)期，雖然沒(méi)有發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期處于歷史最低水平。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)和贏得公民對(duì)政府的信心，世界范圍內(nèi)的公共管理相繼掀起了一場(chǎng)真正意義的變革，各國(guó)政府都采取管理改革以提高公共部門(mén)的效率——以更少的稅收提供更多的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。用‘‘新公共管理”(NPM)總結(jié)澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)“新公共管理”是未來(lái)發(fā)展的大趨勢(shì)。1由此,20世紀(jì)80年代以來(lái)，以管理主義為主旨，主張私有化，以績(jī)效、市場(chǎng)導(dǎo)向等理念重塑政府的公共管理研究范式產(chǎn)生并得到廣泛發(fā)展。

(二)‘911”事件與反私營(yíng)化改革

2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國(guó)政府能力中還存在危險(xiǎn)的缺陷和弱點(diǎn)，促發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來(lái)的美國(guó)航空安全檢查服務(wù)外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統(tǒng)簽署《航空安全法案》,將機(jī)場(chǎng)安全職能納入聯(lián)邦政府職責(zé)。2“911”事件也影響到歐洲國(guó)家新公共管理改革中的私有化議程。英國(guó)政府重新收回了原來(lái)于2001年7月出售的航空交通控制機(jī)構(gòu)。航空安全檢查公共服務(wù)的聯(lián)邦化形成了對(duì)新公共管理私營(yíng)化改革的不尋常的“顛倒”。

(三）新公共管理理論的再思考

“911”事件后，公共管理理論界開(kāi)始了對(duì)新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結(jié)和思考新公共管理的理論專(zhuān)著相繼出版,包括《質(zhì)疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現(xiàn)代化》等。雖然許多國(guó)家縮小了政府規(guī)模,提高了行政效率與公共服務(wù)水平,但是新公共管理并沒(méi)有達(dá)到其預(yù)想的效果，表現(xiàn)在：執(zhí)行新公共管理與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系不顯著、沒(méi)有達(dá)到大規(guī)模節(jié)約政府支出的目標(biāo)等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來(lái)看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應(yīng)該像企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)，而應(yīng)該像民主來(lái)運(yùn)營(yíng)。5《政府現(xiàn)代化》（ModernisingGovern?ment)認(rèn)為大多數(shù)OECD國(guó)家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導(dǎo)向、靈活及績(jī)效導(dǎo)向，但是也指出改革的負(fù)面結(jié)果:私人部門(mén)管理方法的采用和技術(shù)改變了公共機(jī)構(gòu)的集體文化;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和政府雇員可能影響公共機(jī)構(gòu)的制度能力；過(guò)度重視結(jié)果造成犧牲長(zhǎng)期結(jié)果來(lái)達(dá)到短期目的；以外包和公私合伙的市場(chǎng)機(jī)制威脅到公共責(zé)任?！顿|(zhì)疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評(píng)新公共管理重視績(jī)效：許多公共部門(mén)績(jī)效是不適合精確評(píng)估的;績(jī)效結(jié)果有可能受到?jīng)]有計(jì)入的外部因素的影響;沒(méi)有考慮到公共服務(wù)的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導(dǎo)致政府社會(huì)支出的下降“新貧困”的出現(xiàn)及發(fā)展中國(guó)家腐敗的增加，改革時(shí)期把公共部門(mén)收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6

二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發(fā)展趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)變化、技術(shù)進(jìn)步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進(jìn)入“第六波”浪潮。在批判和總結(jié)新公共管理理論的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒(méi)占據(jù)公共管理研究主導(dǎo)地位,但是已經(jīng)開(kāi)始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經(jīng)過(guò)去，不再占據(jù)理論研究主導(dǎo)地位。公共管理的討論已經(jīng)轉(zhuǎn)到新的理論模式。7

(一）研究視野從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生,成為公共管理新模式。治理模式強(qiáng)調(diào)公共管理需要除政府自身以外其他社會(huì)行動(dòng)者的積極參與,吸取包括政府在內(nèi)的更為廣闊的力量處理公共事務(wù)。8治理理論指出管理主義導(dǎo)向的新公共管理存在四點(diǎn)缺陷:管理主義過(guò)多關(guān)注于組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、效率、有效等,忽視了組織間的聯(lián)系和科層控制；目標(biāo)充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關(guān)系和信任;管理主義過(guò)多關(guān)注結(jié)果,適合直線(xiàn)科層制,但不適于組織間的網(wǎng)絡(luò);管理主義理論核心中的競(jìng)爭(zhēng)與掌舵存在矛盾。。作為“沒(méi)有政府的統(tǒng)治”治理的使用情況包括：國(guó)家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。

治理與新公共管理的不同之處表現(xiàn)在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認(rèn)公共服務(wù)的政治文化因素；治理是過(guò)程,新公共管理是結(jié)果；新公共管理是組織內(nèi)部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門(mén)資源,新公共管理是公共部門(mén)轉(zhuǎn)型。[1°]隨著世界范圍內(nèi)新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經(jīng)開(kāi)始成為大學(xué)公共管理課程教學(xué)的主題?；诒狙芯揩@取的公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄,經(jīng)科學(xué)計(jì)量學(xué)分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國(guó)家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關(guān)鍵詞（見(jiàn)表1)。圍繞治理模式，學(xué)術(shù)界提出了混合治理、運(yùn)行治理、公共部門(mén)治理、新公共治理及數(shù)字時(shí)代治理等新公共治理（NPG)概念。

數(shù)據(jù)來(lái)源：基于WebofScience論文檢索平臺(tái)，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個(gè)學(xué)科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數(shù)據(jù)庫(kù)中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄。

(二）研究重心從“管理”要素轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“公共”要素

篇(2)

關(guān)鍵詞　公共行政創(chuàng)新　理念　實(shí)踐

公共行政是19世紀(jì)末20世紀(jì)初興起的研究現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制和管理活動(dòng)的理論。自美國(guó)行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門(mén)行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來(lái)源于公共行政的實(shí)踐，反過(guò)來(lái)公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實(shí)踐。20世紀(jì)以來(lái)，政府的行政改革和再造運(yùn)動(dòng)在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動(dòng)公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國(guó)政府改革服務(wù)。

理論的創(chuàng)新

盡管之前很多理論家和實(shí)踐家已經(jīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)行使國(guó)家職責(zé)的作用問(wèn)題作了評(píng)述，但是公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的研究和實(shí)踐領(lǐng)域普遍被認(rèn)為起始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進(jìn)了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個(gè)意義上，政治與行政二分原則成為“美國(guó)公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價(jià)值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價(jià)值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠?yàn)槿魏我粋€(gè)政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來(lái)，效率是公共行政的基本價(jià)值追求。隨著社會(huì)事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，問(wèn)題的越來(lái)越多，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作亟需得到研究。為此威爾遜說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！笨梢?jiàn)，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價(jià)值觀(guān)，是評(píng)價(jià)政府行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。古利克甚至宣稱(chēng)：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營(yíng)，最基本的‘善’就是效率。”

傳統(tǒng)公共行政理論曾對(duì)推動(dòng)大工業(yè)時(shí)代許多宏偉圖景的實(shí)現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時(shí)代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來(lái)自不同方面的批判。早在20世紀(jì)40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國(guó)家》一書(shū)中就指出，主張價(jià)值與事實(shí)區(qū)別的實(shí)證行政理論研究，會(huì)使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀(jì)60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對(duì)公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書(shū)，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟(jì)地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來(lái)，這種界定和理念是不準(zhǔn)備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會(huì)公平作為自己的核心價(jià)值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。

20世紀(jì)80年代，澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場(chǎng)導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張?jiān)谡裙膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會(huì)化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文?休斯說(shuō)：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實(shí)可行的方法。”美國(guó)學(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書(shū)，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書(shū)中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿(mǎn)足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；⑧有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；⑩以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出的政府治理變革的四個(gè)不同模式，即市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化，參與式政府強(qiáng)調(diào)對(duì)政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。

當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家之際也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑和反思，針對(duì)新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務(wù)理論”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問(wèn)題，致力于建設(shè)一個(gè)公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認(rèn)為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項(xiàng)原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；⑤承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時(shí)，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會(huì)治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個(gè)特點(diǎn)：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會(huì)的變換圖景，具有革命性意義和實(shí)質(zhì)的正義。

實(shí)踐的嘗試

公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)各國(guó)政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國(guó)個(gè)性化公共行政創(chuàng)新實(shí)踐從宏觀(guān)調(diào)整到微觀(guān)改革，碩果累累。

全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)可以以1979年英國(guó)首相瑪格麗特?撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志。英國(guó)的改革重點(diǎn)在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度?？紤]到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標(biāo)是集中提升政府長(zhǎng)期影響力，而不是暫時(shí)“減震”作用。英國(guó)首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認(rèn)為：“每一個(gè)現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個(gè)增加值指的是

公民相對(duì)于他們繳納的稅款和對(duì)政府妥協(xié)程度而實(shí)際所得的價(jià)值，本質(zhì)上是，政府相對(duì)于其消耗的價(jià)值而實(shí)際增加的價(jià)值，這個(gè)增加值的多少是檢驗(yàn)政府工作能力的重要標(biāo)志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿(mǎn)意度，改革行動(dòng)中以提供量化指標(biāo)和解決問(wèn)題為導(dǎo)向，清晰的標(biāo)準(zhǔn)使每個(gè)領(lǐng)域要達(dá)到的最低目標(biāo)明確，并且部門(mén)合作、資源共享，努力做到公共價(jià)值最大化。

美國(guó)的公共行政創(chuàng)新從里根政府開(kāi)始，目標(biāo)是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機(jī)會(huì)，建設(shè)“少花錢(qián)多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)有：1993年戈?duì)柕摹稄倪^(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的政府》以及《1993年美國(guó)政府績(jī)效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)的績(jī)效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動(dòng)中，突出精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、推行績(jī)效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個(gè)性化，以細(xì)致的法規(guī)作為保障。

英國(guó)、美國(guó)的公共行政改革側(cè)重點(diǎn)不在政策變化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強(qiáng)化對(duì)公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強(qiáng)政府的服務(wù)能力。除了宏觀(guān)調(diào)整，微觀(guān)層面上的改革實(shí)踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國(guó)公共服務(wù)獎(jiǎng)就是為了表彰世界各國(guó)發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)更專(zhuān)業(yè)化而設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國(guó)公共服務(wù)獎(jiǎng)提名的創(chuàng)新實(shí)踐11個(gè)著名案例。

由上表可以看出，各國(guó)的微觀(guān)改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識(shí)，更好地為公眾服務(wù)，并通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制鼓勵(lì)公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對(duì)提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國(guó)政府根據(jù)本國(guó)國(guó)情對(duì)改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開(kāi)支、提高了政府整體績(jī)效，重點(diǎn)回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識(shí)提高等問(wèn)題。

共識(shí)的形成

2007年，聯(lián)合國(guó)舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強(qiáng)透明度和問(wèn)責(zé)制，打擊腐敗，改善對(duì)信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會(huì)參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)建立公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)公共部門(mén)的改革創(chuàng)新，在危機(jī)和后沖突國(guó)家重建信任?！缎浴烦蔀檎残姓母锏膶?dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價(jià)值訴求，各國(guó)政府正在為建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

各國(guó)在公共行政改革過(guò)程中逐漸形成了共識(shí)：為實(shí)現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個(gè)經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿(mǎn)足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來(lái)“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個(gè)參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來(lái)的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

而非政府組織作為社會(huì)的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長(zhǎng)的趨勢(shì)，在國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，為社會(huì)力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺(tái)。培育社會(huì)組織，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，健全制度化參與機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的?，F(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對(duì)象，也是各種社會(huì)管理的參與者。公民的合法性支持無(wú)疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問(wèn)題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會(huì)導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護(hù)，公民的訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機(jī)。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經(jīng)驗(yàn)的借鑒

公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個(gè)國(guó)家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展歷程，以及政治制度和治國(guó)理念，從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，吸取他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)是拓展本國(guó)創(chuàng)新的重點(diǎn)。我國(guó)建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點(diǎn)值得我們深入探索：

1、政府可持續(xù)績(jī)效文化體系建構(gòu)

績(jī)效文化是伴隨著組織績(jī)效管理理論的興起而發(fā)展起來(lái)的，公共行政的運(yùn)行用主觀(guān)指標(biāo)來(lái)衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的信任和信心。美國(guó)推行公共部門(mén)的績(jī)效管理始于上世紀(jì)70年代，對(duì)公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”為中心的行政文化，重點(diǎn)在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開(kāi)、電子技術(shù)等。各國(guó)的國(guó)情差異形成不同的政府公共行政績(jī)效文化方案，顯然，可持續(xù)的績(jī)效文化應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績(jī)效普遍提高的基礎(chǔ)之上。

2、適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程

市場(chǎng)機(jī)制是配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場(chǎng)化過(guò)程也是各國(guó)公共行政改革的一個(gè)重要方向。適度的競(jìng)爭(zhēng)能使各類(lèi)公共服務(wù)生動(dòng)活潑，運(yùn)行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家不能操之過(guò)急。實(shí)踐征明，發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化歷程源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國(guó)家把市場(chǎng)機(jī)制簡(jiǎn)單引入公共管理部門(mén)會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會(huì)陷入困境。同時(shí)需要注意的是，市場(chǎng)化不等于完全民營(yíng)化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場(chǎng)化的本意是通過(guò)部分公共產(chǎn)品的適度市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，改進(jìn)公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場(chǎng)監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的責(zé)任，使用公開(kāi)、公平、透明、合法的競(jìng)標(biāo)，資產(chǎn)評(píng)估等方式，重點(diǎn)項(xiàng)目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，獲得大多數(shù)公民的支持。

3、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補(bǔ)模式

法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護(hù)社會(huì)秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點(diǎn)和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會(huì)輿論來(lái)發(fā)揮作用；而他律，是用強(qiáng)制性手段來(lái)規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達(dá)到同一個(gè)目的，即通過(guò)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。社會(huì)現(xiàn)實(shí)表明，沒(méi)有法的強(qiáng)制性會(huì)規(guī)范無(wú)力，而沒(méi)有自律則缺少調(diào)控機(jī)制。建立、完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國(guó)家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。

篇(3)

 

一、工具理性與價(jià)值理性的涵義

 

(一)工具理性的涵義

 

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思韋伯在《社會(huì)學(xué)的基本概念》中率先提出并詳述了“工具理性”與“價(jià)值理性”的界定與差異。他認(rèn)為，工具理性是指“通過(guò)對(duì)周?chē)h(huán)境和他人客觀(guān)行為的期待所決定的行動(dòng)，這種期待被當(dāng)作達(dá)到行動(dòng)者本人所追求的和經(jīng)過(guò)理性計(jì)算的目的的‘條件”或‘手段'”[2]公共行政學(xué)中的工具理性取向主張“按照企業(yè)管理的原則與價(jià)值取向來(lái)對(duì)公共組織進(jìn)行管理，試圖通過(guò)科學(xué)化、技術(shù)化的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，效率中心、技術(shù)至上、價(jià)值中立是其核心內(nèi)容。[3]工具理性可以分為成本理性和收益理性?！巴ㄟ^(guò)縝密的邏輯思維和精密的科學(xué)計(jì)算來(lái)實(shí)現(xiàn)效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論是西方公共行政理論中工具理性取向的代表流派，公共行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(2)價(jià)值理性的涵義

 

馬克思韋伯認(rèn)為價(jià)值理性是指：通過(guò)有意識(shí)地堅(jiān)信某些特定行為的倫理的、審美的、宗教的或其他形式的自身價(jià)值，無(wú)關(guān)于能否成功，純由其信仰所決定的行動(dòng)?！盵]簡(jiǎn)言之，“價(jià)值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標(biāo)必須符合某種倫理道德或者人類(lèi)內(nèi)心深處的某些信念?！盵6]公共行政的價(jià)值理性取向“把公共行政理解為通過(guò)不斷地向公眾傳播和灌輸公共精神以培養(yǎng)公民資格的過(guò)程，關(guān)注公共行政的公共性。”[7]公共精神的內(nèi)容主要有公平、民主和公民權(quán)等。價(jià)值理性取向“強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公平性、政府官員的回應(yīng)性、民主行政、公民參與和社區(qū)自治等基本價(jià)值?！盵8]新公共行政理論、弗吉尼亞工學(xué)院重建學(xué)派(黑堡學(xué)派)、后現(xiàn)代公共行政理論和新公共服務(wù)理論是西方公共行政理論中價(jià)值理性取向的代表流派，美國(guó)行政學(xué)家沃爾多是這一取向的創(chuàng)立者。

 

(一)IR模式主導(dǎo)時(shí)期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

總體而言，這一段時(shí)期的西方行政倫理學(xué)僅停留在表面分析階段：尚無(wú)學(xué)者對(duì)行政倫理的研究興趣深入持久并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專(zhuān)家;沒(méi)有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專(zhuān)著和學(xué)術(shù)刊物面世;沒(méi)有召開(kāi)過(guò)關(guān)于行政倫理學(xué)的專(zhuān)門(mén)學(xué)術(shù)會(huì)議;沒(méi)有高等院校開(kāi)設(shè)以行政倫理為中心的專(zhuān)門(mén)課程。

 

行政倫理學(xué)在這一時(shí)期發(fā)展緩慢的主要原因是：其一，政治行政兩分法學(xué)派認(rèn)為：政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。“對(duì)后者而言，所謂的行政道德說(shuō)到底只不過(guò)是服從命令，照章辦事而已。，M]其二，行政原則學(xué)派認(rèn)為，遵從上級(jí)指示、注重效率并認(rèn)真辦事就是行政官員的道德要求。這兩大學(xué)派在公共行政學(xué)發(fā)展的早期具有重大影響力，其主張?jiān)谀撤N程度上限制了行政倫理學(xué)領(lǐng)域的研究，并決定了工具理性模式在行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

這兩大學(xué)派的主張促使行政學(xué)者思考：行政官員應(yīng)該怎樣做才算符合公眾利益?為了回答這一問(wèn)題，西方行政學(xué)者從兩個(gè)角度進(jìn)行研究：其一是官僚責(zé)任派，關(guān)注政府官僚部門(mén)的責(zé)任感，代表人物是弗雷德里奇、范納、凱登和庫(kù)珀等等;其二是組織人本主義派，關(guān)注政府部門(mén)中組織人本主義的重要性，代表人物是福萊特和丹哈特等等。

 

(3)奠基時(shí)期(20世紀(jì)3060年代)

 

19351941年，美國(guó)行政學(xué)界展開(kāi)了一場(chǎng)關(guān)于行政倫理的論戰(zhàn)，代表人物是弗雷德里奇和范納，雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是保證行政官員操守的途徑。這場(chǎng)論戰(zhàn)使行政學(xué)界對(duì)行政官員的責(zé)任及其制約的關(guān)注度得以提高，使學(xué)界、政界和公眾對(duì)行政倫理的重視度得以加強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上催生了西方行政倫理學(xué)。高斯、懷特和迪茂克則在《行政學(xué)的意義與范圍》、《公共行政的責(zé)任》和《裁量權(quán)在現(xiàn)代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量權(quán)的合理性，并提出了行政人的裁量性判決應(yīng)對(duì)誰(shuí)和對(duì)什么負(fù)責(zé)的問(wèn)題。，15]維恩李斯在《道德和行政裁決》一文中“不但把人們的注意力集中到公共行政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)行政裁決上，而且更強(qiáng)調(diào)了公共行政的政治性和公共行政中價(jià)值觀(guān)的不可忽視性。，16]羅伯特達(dá)爾在《公共行政科學(xué)：三個(gè)問(wèn)題》中指出傳統(tǒng)公共行政學(xué)遇到三個(gè)難題，他的批判為公共行政倫理的理論研究與系統(tǒng)形成做出了巨大的貢獻(xiàn)。此后至20世紀(jì)60年代，行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主要文獻(xiàn)有：保羅阿普爾比的《通向更好的公共行政》、弗瑞茲馬克斯的《行政倫理和法治》和阿普爾比的《民主政府的行政和道德》、

 

斯蒂芬貝利的《倫理與公共服務(wù)》、羅伯特戈蘭姆比烏斯基的《組織作為一個(gè)道德問(wèn)題》和《人，管理和道義：走向新的組織倫理》等等。

 

總體而言，20世紀(jì)30—60年代，西方行政學(xué)界開(kāi)始有一批學(xué)者提高對(duì)行政倫理學(xué)領(lǐng)域研究的重視程度;美國(guó)公共行政協(xié)會(huì)分別于1952年、1959年和1963年召開(kāi)過(guò)三次全國(guó)性的行政倫理學(xué)專(zhuān)題研討會(huì)。行政倫理的研究取得長(zhǎng)足進(jìn)展，為行政倫理學(xué)的誕生打下了良好的基礎(chǔ)，但該時(shí)期的研究依然顯得不夠系統(tǒng)、穩(wěn)定，沒(méi)有以行政倫理為中心的學(xué)術(shù)專(zhuān)著和學(xué)術(shù)刊物出版面世;沒(méi)有高等院校開(kāi)設(shè)以行政倫理為中心的專(zhuān)門(mén)課程。工具理性模式在該領(lǐng)域依然占據(jù)主導(dǎo)地位，盡管某些學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)已傾向于倡導(dǎo)價(jià)值理性模式，但未能在短期內(nèi)發(fā)展為完備的價(jià)值理性模式。這一狀況直到1968年新公共行政學(xué)派創(chuàng)立之后才得以改變。

 

(二)IR模式在20世紀(jì)70年代之前占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

20世紀(jì)70年代之前，工具理性模式在西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，其根本原因在于：0世紀(jì)70年代之前，工具理性取向在公共行政學(xué)(行政倫理學(xué)的源學(xué)科)中占據(jù)主導(dǎo)地位直接導(dǎo)致該取向在行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。具體原因如下：

 

外部控制理論的影響。傳統(tǒng)公共行政理論的三大基礎(chǔ)理論(政治行政二分法、官僚制理論和科學(xué)管理理論)都關(guān)注對(duì)政府官員的外部控制而忽視個(gè)體美德。主張對(duì)政府官員進(jìn)行外在的政治控制;下級(jí)應(yīng)該受到上級(jí)的絕對(duì)控制并絕對(duì)服從上級(jí);個(gè)體美德應(yīng)該從屬于組織的外部控制。三大基礎(chǔ)理論對(duì)外部控制理論的倡導(dǎo)使價(jià)值理性取向難以在西方行政倫理學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。

 

實(shí)證主義研究的影響。實(shí)證主義研究在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期大行其道，眾多學(xué)者倡導(dǎo)效率主義，關(guān)注行政的“可行性”研究。公共行政學(xué)領(lǐng)域中奉行事實(shí)與價(jià)值分離的原則、行政與倫理二分模式?！袄碚撗芯空邆儫嶂杂诎研姓顒?dòng)歸于科學(xué)的事實(shí)領(lǐng)域，而認(rèn)為倫理學(xué)屬于價(jià)值領(lǐng)域，兩者無(wú)法建立起內(nèi)在關(guān)聯(lián)。，17]“實(shí)然”的事實(shí)問(wèn)題是行政實(shí)踐與理論的關(guān)注點(diǎn)，“應(yīng)然”的價(jià)值問(wèn)題被忽視。

 

官僚制理論對(duì)工具理性取向的倡導(dǎo)。韋伯在其官僚制理論中把合理性分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性，認(rèn)為形式合理性與工具理性的科學(xué)精神相符，在官僚制中應(yīng)該摒棄價(jià)值理性的因素，應(yīng)該依據(jù)科學(xué)性、技術(shù)性、邏輯性等原則、在工具理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建官僚制，其倡導(dǎo)工具理性取向?qū)ぞ呃硇阅Ｊ皆谖鞣叫姓惱韺W(xué)發(fā)展初期占據(jù)主導(dǎo)地位有重要影響。

 

三、行政倫理學(xué)中的VR模式

 

行政倫理學(xué)中的價(jià)值理性模式(ValueRationalityMode)可以簡(jiǎn)稱(chēng)為VR模式，這一模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式。1968年，新公共行政學(xué)派建立，該學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)進(jìn)行批判，其觀(guān)點(diǎn)與傳統(tǒng)公共行政理論倡導(dǎo)的“價(jià)值中立”和“效率主義”截然相反，引發(fā)新一輪對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的批判與反思，并推動(dòng)價(jià)值理性取向在公共行政領(lǐng)域中取得主導(dǎo)地位。20世紀(jì)60、0年代，傳統(tǒng)公共行政學(xué)在西方國(guó)家的政府實(shí)踐過(guò)程中引發(fā)一系列倫理困境(民權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)及“水門(mén)事件”等)，引發(fā)學(xué)者思考行政權(quán)力腐敗和公務(wù)員的倫理價(jià)值等問(wèn)題。在這兩大背景下，行政倫理的研究開(kāi)始取得長(zhǎng)足進(jìn)展，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入發(fā)展時(shí)期。

 

(一)VR模式主導(dǎo)時(shí)期的西方行政倫理學(xué)發(fā)展脈絡(luò)

 

斯科特和哈特在《公共行政危機(jī)》一文中“主張把倫理學(xué)和公共行政結(jié)合起來(lái)，但他們已不再提倡傳統(tǒng)的基督教的價(jià)值觀(guān)或者前一時(shí)期人們談?wù)摰母鞣N淺層次的道德規(guī)范，而是轉(zhuǎn)向了哲學(xué)的沉思。”[18]德懷特沃爾多在《公共道德的反思》一文中對(duì)“水門(mén)事件”進(jìn)行了分析。特里庫(kù)珀是這一時(shí)期西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域極具影響力的學(xué)者。他于1982年出版《行政倫理學(xué)》一書(shū)，“試圖通過(guò)對(duì)西方(尤其是美國(guó))社會(huì)中的公共行政人員所面臨的倫理困境與沖突問(wèn)題的大量分析和實(shí)證研究，揭示出通向行政倫理學(xué)的一種‘設(shè)計(jì)的方法'”[19]此外，還出版了《公共行政中的公民倫理》《行政倫理學(xué)手冊(cè)》。

 

總體而言，這一時(shí)期行政倫理學(xué)的特征如下：首先，有一批學(xué)者對(duì)行政倫理的研究興趣深入持久，并進(jìn)而成為該領(lǐng)域的專(zhuān)家，如凱登、庫(kù)珀和馬國(guó)泉等;其次，有一批以行政倫理為專(zhuān)題的學(xué)術(shù)專(zhuān)著和學(xué)術(shù)刊物不斷地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鑒》于1996年創(chuàng)刊，1998年改名為《公共廉政》，該刊的創(chuàng)刊與發(fā)展是行政倫理學(xué)日趨成熟的重要標(biāo)志;再次，行政倫理學(xué)專(zhuān)門(mén)學(xué)術(shù)會(huì)議持續(xù)召開(kāi)，如：美國(guó)行政協(xié)會(huì)(ASPA)分別于1974、1976、1978、1980、988和1990年召開(kāi)了有關(guān)行政倫理的討論會(huì)。1989年，ASPA在華盛頓召開(kāi)第一屆“全國(guó)行政倫理學(xué)大會(huì)”。1991年，第一屆“政府倫理研究大會(huì)”在猶他州帕克城召開(kāi)。1995年，全國(guó)倫理學(xué)與價(jià)值觀(guān)研討會(huì)”在美國(guó)佛羅里達(dá)州坦帕公共行政學(xué)院召開(kāi);最后，眾多高等院校開(kāi)設(shè)以行政倫理為中心的專(zhuān)門(mén)課程，如1989年，全國(guó)公共事務(wù)和行政研究院所聯(lián)合會(huì)(NASPAA)”制定MPA課程標(biāo)準(zhǔn)，要求把行政倫理學(xué)作為必修課程，推進(jìn)了西方行政倫理學(xué)的發(fā)展?？梢?jiàn)，西方行政倫理學(xué)的學(xué)科體系是在這一時(shí)期得以構(gòu)建和完善的。

 

(二)VR模式在這一時(shí)期占據(jù)主導(dǎo)地位的原因

 

價(jià)值理性模式在20世紀(jì)70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學(xué)中的主導(dǎo)模式的主要原因是：

 

1.新公共行政學(xué)派的影響

 

新公共行政學(xué)派的創(chuàng)立促使眾多行政學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)領(lǐng)域中新的價(jià)值定位(社會(huì)公平)的可能性進(jìn)行思索、對(duì)公共行政行為進(jìn)行倫理思考。該學(xué)派的核心價(jià)值理念之一是社會(huì)公平，但并未忽視效率理念。他們認(rèn)為：公共行政是政府理論與管理理論的結(jié)合，相比之下，前者注重社會(huì)公平，后者注重經(jīng)濟(jì)和效率。行政人員應(yīng)該用效率作為手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平這一目的。可見(jiàn)，該學(xué)派在揚(yáng)棄傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”的基礎(chǔ)上大力發(fā)展社會(huì)公平理論，促使價(jià)值理性取向在公共行政學(xué)和西方行政倫理學(xué)領(lǐng)域中成為主導(dǎo)取向。

 

2.行政人員倫理自主意識(shí)的增強(qiáng)。

 

這一時(shí)期的學(xué)者對(duì)西方國(guó)家面臨倫理困境進(jìn)行反思：當(dāng)上級(jí)命令與公共利益沖突時(shí)該如何選擇?這種思索促使行政人員的倫理自主性不斷增強(qiáng)，維護(hù)公共利益”、“堅(jiān)持社會(huì)公平與正義”等理念越來(lái)越成為公共行政學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理念，這種改變?yōu)楣残姓W(xué)領(lǐng)域和行政倫理學(xué)領(lǐng)域的主導(dǎo)理性模式的變更創(chuàng)造了條件。

 

3.對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)三大基礎(chǔ)理論的批判。

 

其一，對(duì)實(shí)證主義方法論的批判(實(shí)質(zhì)上是對(duì)政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年發(fā)表《公共行政危機(jī)》一文批判實(shí)證主義研究，他們倡導(dǎo)用倫理視角和形而上學(xué)的研究方法對(duì)行政組織和公務(wù)員的價(jià)值觀(guān)進(jìn)行審視。其二，對(duì)官僚制的批判。官僚制片面強(qiáng)調(diào)工具理性而忽視價(jià)值理性，過(guò)分施行“非人格化”使行政人員異化。另一方面，封閉、保守、呆板的官僚制難以適用于信息資源豐富、快速變化、知識(shí)密集型的現(xiàn)代社會(huì)。這兩方面受到某些學(xué)者的批判。其三，對(duì)效率至上主義的批判。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)泰羅制的批判。

 

四、R模式與VR模式的融合

 

自西方行政倫理學(xué)的奠基時(shí)期以來(lái)，其內(nèi)部的IR模式與VR模式一直在相互沖突，20世紀(jì)末期(尤其是21世紀(jì))以來(lái)，部分學(xué)者開(kāi)始探討兩種模式的融合途徑，西方行政倫理學(xué)進(jìn)入融合時(shí)期。目前，主要的融合途徑有三種：政治倫理視角下的融合，“D模式”的融合與“E模式”的融合。以下將簡(jiǎn)介這三種融合途徑并闡釋本研究的IR模式與VR模式融合途徑。

 

(一)政治倫理視角下的融合

 

1989年，凱絲瑞丹哈特和卡純?cè)凇独硐氲墓芾恚簜惱韺W(xué)的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念關(guān)注個(gè)體權(quán)利、平等、公平、自由等獨(dú)立存在的價(jià)值;而官僚理念是工具性的，關(guān)注程序、手段：有效率、經(jīng)濟(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化、等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)、職責(zé)體制、無(wú)偏私、應(yīng)用程序等?！盵20]工具理性是手段，價(jià)值理性是目的。他們主張?jiān)谡蝹惱硪暯窍聦?shí)現(xiàn)工具理性模式和價(jià)值理性模式的融合：這一視角與民主理念的實(shí)現(xiàn)是相聯(lián)系的，它提供了一種不同的方式來(lái)看待公共行政倫理，這是一個(gè)能加速民主與官僚理念融合的方式，從而為行政的政治提供倫理指導(dǎo)?！盵21]行政人員在行政體系中，應(yīng)該將官僚理念作為工具和手段，通過(guò)對(duì)效率和標(biāo)準(zhǔn)化等價(jià)值的追求，保證民主理念所追求的公平、正義、個(gè)體權(quán)利和公共利益等等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

 

(二)“D模式”的行政倫理解釋方式

 

伯克(Burke)在《行政倫理學(xué)和民主理論》一文中探討了“D模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價(jià)值理性的融合途徑。其研究重點(diǎn)是：民主政治的內(nèi)涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人員在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的角色定位。他闡釋了民主制與倫理的關(guān)系，并指出存在行政倫理困境的原因在于：同一情境下，行政人員的角色因不同的民主理論而不同?！耙蚨私鉀Q此問(wèn)題的方式是分別考察：古典民主理論，律法主義、多元主義與參與進(jìn)路、民主責(zé)任、憲法啟示這些理論中的行政管理者的角色變化與行政倫理定位?！?2]對(duì)這些方面進(jìn)行研究之后，伯克指出，行政人員的個(gè)體價(jià)值取向應(yīng)該與民主政府的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，民主責(zé)任是其中的重要內(nèi)容?！懊裰髫?zé)任的話(huà)語(yǔ)重點(diǎn)在于關(guān)注行政管理者角色的官僚性質(zhì)以及它在民主框架內(nèi)的定位?！盵23]探究“民主制的特點(diǎn)與行政人員的義務(wù)和角色密切相關(guān)”這一命題時(shí)，需要考慮“民主責(zé)任”問(wèn)題。

 

(三)“E模式”的行政倫理解釋方式

 

2005年，楊開(kāi)鋒與候澤在《再次接近政治行政二分法及其對(duì)行政倫理學(xué)的影響》一文中探討了“E模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學(xué)中工具理性與價(jià)值理性的融合途徑。他們認(rèn)為官僚精神和民主精神并非絕對(duì)二分，官僚價(jià)值并不等同行政價(jià)值，行政效率同樣能夠通過(guò)參與制、放權(quán)和自我管理等行政倫理中的“高道路”實(shí)現(xiàn)?！肮倭艃r(jià)值的內(nèi)容能夠擴(kuò)充到包括民主價(jià)值在內(nèi)。通過(guò)重建一個(gè)公共哲學(xué)與公民精神，公共行政能夠加強(qiáng)民主制?！?4]他們主張通過(guò)提高公民的政治參與度構(gòu)建公民精神和行政人員的倫理道德，促使行政人員關(guān)注社會(huì)問(wèn)題、

 

2.IR模式與VR模式融合的途徑

 

實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值管理范式(PVM范式)的基本主張能夠較好地實(shí)現(xiàn)IR模式與VR模式的融合。公共價(jià)值管理范式的基本主張及實(shí)現(xiàn)后的成效如下：

 

(1)對(duì)集體偏好的關(guān)注。政府應(yīng)該對(duì)公民的集體偏好進(jìn)行回應(yīng)，而非對(duì)“顧客”進(jìn)行回應(yīng);創(chuàng)造公共價(jià)值的基礎(chǔ)是基于政治協(xié)商的、集體性的偏好表達(dá)。公民可以視為關(guān)注自己支付的稅賦被如何使用的股東;公民通過(guò)投票箱、真正的參與、咨詢(xún)和調(diào)查等方式來(lái)促進(jìn)他們的稅賦得到有效合理的使用。

篇(4)

關(guān)鍵詞：政府財(cái)務(wù)管理；管理控制系統(tǒng)；績(jī)效

中圖分類(lèi)號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003―7217(2008)06―0065―04

一、引言

隨著世界各國(guó)政府“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，以加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)管理控制為核心的一系列改革正成為各國(guó)政府增強(qiáng)績(jī)效、責(zé)任性、透明度和持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力的有效途徑，代表了現(xiàn)今國(guó)際上公共管理改革的潮流。我國(guó)于2000年開(kāi)始推行的部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、金財(cái)工程等一系列財(cái)政管理改革，在組織體系、工作流程、制度辦法上均取得了一定突破，最近財(cái)政部進(jìn)一步提出“要盡快建設(shè)‘精細(xì)’財(cái)政、‘透明’財(cái)政、‘績(jī)效’財(cái)政、‘科技’財(cái)政”。

但關(guān)于政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)如何構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)，在理論和實(shí)踐方面尚未得到清晰描述與合理解釋。一方面，我國(guó)“大財(cái)政”觀(guān)及政府財(cái)政預(yù)算管理理論在主流學(xué)界仍占據(jù)支配地位，政府財(cái)務(wù)管理的研究并不多見(jiàn)；另一方面，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下粗放型管理模式的影響，我國(guó)政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理并未建立起如同企業(yè)財(cái)務(wù)管理一樣系統(tǒng)化、精細(xì)化、規(guī)范化的控制體系，其績(jī)效、責(zé)任性、透明度、持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的改善遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果，不能成為公共財(cái)政的操作性載體和有力支撐?！笆晃濉睍r(shí)期是我國(guó)公共財(cái)政管理框架成型并由“外部控制”向“內(nèi)部控制”和“產(chǎn)出控制”、“大財(cái)政”向“小財(cái)務(wù)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，提供一個(gè)關(guān)于政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論框架，從而構(gòu)建面向戰(zhàn)略、面向控制、面向結(jié)果的現(xiàn)代化管理控制體系，具有較大的意義。

二、政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論探源

政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)研究既關(guān)乎資源投入、配置、使用，又涉及到廣泛的衡量控制，還和溝通、協(xié)調(diào)和激勵(lì)有關(guān)，因此，該主題是一個(gè)各學(xué)科交叉、融合、滲透的研究領(lǐng)域。而科學(xué)全面地解析該系統(tǒng)，需要建立一個(gè)較為宏大的分析框架，包括：(1)從幾組易混淆的概念人手，分析系統(tǒng)的涵義、特征和原則等；(2)探索解決控制主體、組織結(jié)構(gòu)和制度安排等問(wèn)題；(3)剖析系統(tǒng)各個(gè)要素在各個(gè)層面耦合作用的機(jī)理；(4)為系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)提供先進(jìn)適用的理念工具。詳見(jiàn)圖1。

(一)概念界定：基于政府財(cái)務(wù)管理相關(guān)理論

目前，專(zhuān)門(mén)研究政府財(cái)務(wù)的成果并不多見(jiàn)，政府財(cái)務(wù)的基本內(nèi)涵也尚未有清晰、統(tǒng)一的定義。公共預(yù)算理論和實(shí)踐作為政府財(cái)務(wù)的核心基礎(chǔ)，一度在該領(lǐng)域研究中占據(jù)主導(dǎo)地位。而隨著西方國(guó)家對(duì)公共資源投入、配置、使用等一系列價(jià)值活動(dòng)的系統(tǒng)研究和不斷拓展，政府財(cái)務(wù)理論也日趨豐富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服務(wù)提供者沒(méi)有所有者監(jiān)管確保機(jī)構(gòu)組織的利潤(rùn)最大化，必須引入其他機(jī)制、工具、模式(財(cái)務(wù)管理)來(lái)衡量和報(bào)告公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度，保證機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者李建發(fā)、(2004)則從政府財(cái)務(wù)信息需求的角度，闡述了公共(部門(mén))財(cái)務(wù)和公共(部門(mén))財(cái)務(wù)管理的基本涵義。然而，政府財(cái)務(wù)的基本內(nèi)涵，既不同于主要針對(duì)企業(yè)的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)，又與財(cái)政有所區(qū)別。在界定政府財(cái)務(wù)這一概念時(shí)需要廓清以下問(wèn)題：

關(guān)于政府財(cái)務(wù)與財(cái)政。財(cái)政學(xué)界通常把財(cái)政稱(chēng)為國(guó)家財(cái)政或政府財(cái)政，而政府財(cái)務(wù)則一般稱(chēng)為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)。財(cái)政與政府財(cái)務(wù)之間的區(qū)別在于：財(cái)政突出“政”字，側(cè)重于政府層面，從宏觀(guān)層面考慮，并具有政治性、政策性、年度性、無(wú)限性和單一性等特征；而政府財(cái)務(wù)更突出“務(wù)”字，側(cè)重于部門(mén)、機(jī)構(gòu)層面，從微觀(guān)層面考慮，可理解為有關(guān)資源方面的事務(wù)，具有經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、持續(xù)性、有限性和綜合性等特征。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，財(cái)政與政府財(cái)務(wù)將逐漸走向趨同和融合。財(cái)政將更多地從政府財(cái)務(wù)角度去考察資源、價(jià)值和績(jī)效，更注重精細(xì)化、微觀(guān)化和系統(tǒng)化，政府財(cái)務(wù)也將超越部門(mén)和單位的目光局限和利益割據(jù)，加強(qiáng)部門(mén)資源的運(yùn)籌和管理與宏觀(guān)政策的聯(lián)結(jié)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，政府財(cái)務(wù)將不僅成為未來(lái)政府理財(cái)?shù)暮诵姆懂?，還是我國(guó)公共財(cái)政框架的基本存在形式與基礎(chǔ)載體。

關(guān)于政府財(cái)務(wù)與企業(yè)財(cái)務(wù)。與企業(yè)財(cái)務(wù)相比，政府財(cái)務(wù)具有非營(yíng)利性、合目的性、政策性、預(yù)算主導(dǎo)性的特點(diǎn)。(1)非營(yíng)利性。利潤(rùn)是企業(yè)唯一的追逐目的，而政府財(cái)務(wù)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的目的，更多是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和公眾對(duì)效率、公平、穩(wěn)定的需求等宏觀(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)。(2)合目的性。企業(yè)財(cái)務(wù)重視資本增值和收益分配，以滿(mǎn)足資源(資本金)的投資者投資回收和投資回報(bào)的要求，但政府財(cái)務(wù)則更要求按照公共需求或出資者意愿把資金用在指定用途上，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和計(jì)劃。(3)政策性。政府財(cái)務(wù)是國(guó)家有關(guān)方針、政策的具體體現(xiàn)，是政府“以財(cái)行政”的基礎(chǔ)載體。政府財(cái)務(wù)，既要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一制定的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，又要圍繞黨和國(guó)家的方針政策科學(xué)理財(cái)、高效用財(cái)。(4)預(yù)算主導(dǎo)性。政府(部門(mén))預(yù)算是政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理的中心工作，在投資管理、資產(chǎn)管理、成本管理中起到核心、主導(dǎo)作用。此外，政府財(cái)務(wù)具有企業(yè)所不具備的模糊性和復(fù)雜性，具體包括非貨幣化、成本與收益的非對(duì)稱(chēng)性、外溢性影響、不確定性等等，其觀(guān)察、衡量、驗(yàn)證的難度，處理的復(fù)雜程度以及對(duì)管理工具、技術(shù)的要求都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了企業(yè)財(cái)務(wù)。

綜上可知，政府財(cái)務(wù)管理控制需要進(jìn)一步超越企業(yè)財(cái)務(wù)范疇，并將研究視野拓展到財(cái)政領(lǐng)域之外，對(duì)涉及到政府的資源、績(jī)效等問(wèn)題作全景式的透視。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府財(cái)務(wù)管理控制實(shí)際上是開(kāi)啟了從資源流入到資源流出過(guò)程中存在的“黑箱”管理，是基于資源的投入―配置―使用―產(chǎn)出和效果的關(guān)鍵價(jià)值活動(dòng)，由組織、規(guī)劃、控制、評(píng)價(jià)組成的控制行為。

(二)系統(tǒng)的組織安排：基于公共契約理論

公共契約理論為本系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及制度安排提供了重要的理論基礎(chǔ)。公共契約的內(nèi)核是人力資本與非人力資本的契約不完備性。公共契約的本質(zhì)是非人力資本所有者(公眾)為了滿(mǎn)足對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的共同需要而愿意讓渡自己的私人財(cái)產(chǎn)，交由人力資本所有者(政府)使用而換取他們需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)。其中委―關(guān)系也表現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一層委托―關(guān)系是非人力資本所有者(公眾)和人力資本所有者(政府)之間的帶有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的關(guān)系；第二層委托―關(guān)系是政府組織內(nèi)部各部門(mén)間的非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的托管關(guān)系。

在公共契約的第一層委托―關(guān)系中，存在“強(qiáng)制汲取收入”――人力資本所有者擁有強(qiáng)制性的公共權(quán)利，憑借超經(jīng)濟(jì)的權(quán)威，可通過(guò)征收稅收、非稅收入等方式，從非人力資本所有者無(wú)償取得經(jīng)濟(jì)資源；“產(chǎn)品和服務(wù)壟斷供給”――由于資本市場(chǎng)和

產(chǎn)品市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，非人力資本所有者是虛擬所有者，也沒(méi)有“退出”選擇權(quán)，而人力資本所有者則是公共產(chǎn)品和服務(wù)“非市場(chǎng)”供應(yīng)的壟斷者；“激勵(lì)不足”――契約到期后產(chǎn)生的剩余不能在締約方之間直接分配，人力資本所有者缺乏充分的激勵(lì)等特點(diǎn)。而在公共契約的第二層委托―關(guān)系中，由于政府組織是科層制的多級(jí)復(fù)合體，層級(jí)多，規(guī)模大，信息鏈長(zhǎng)，存在多個(gè)締結(jié)方的有限理性，信息不對(duì)稱(chēng)，目標(biāo)函數(shù)不兼容，未來(lái)事項(xiàng)的不確定性以及窮極所有事項(xiàng)的成本限制等因素。這些特點(diǎn)和因素帶來(lái)契約訂立形式的“虛無(wú)”性、契約執(zhí)行和實(shí)施的“漂移”性，契約解除的“模糊”性，使委托―關(guān)系中可能滋生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇具有累進(jìn)效應(yīng)，也造成了政府財(cái)務(wù)管理控制困境，如“共謀”、“內(nèi)部人控制”等問(wèn)題。

因此，政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排，實(shí)際上是一種將“虛無(wú)”變?yōu)椤皩?shí)在”、“漂移”變?yōu)椤按_定”、“模糊”變?yōu)椤扒逦钡钠跫s設(shè)計(jì)和契約管理。首先，以績(jī)效作為管理控制的基本參照系，科學(xué)設(shè)立公共契約預(yù)期目標(biāo)，合理測(cè)度公共契約執(zhí)行和解除程度，促進(jìn)契約締結(jié)方的溝通和互動(dòng)，并在契約不完全的情況下重新協(xié)商契約。其次，以責(zé)任單元作為管理控制的組織載體，將政府部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)個(gè)具有獨(dú)立性質(zhì)的責(zé)任單元。責(zé)任單元在取得公共資源的同時(shí)，承擔(dān)與公共資源相應(yīng)的績(jī)效責(zé)任，并在單元內(nèi)部細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，科學(xué)編制預(yù)算，謹(jǐn)慎監(jiān)控業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格執(zhí)行契約內(nèi)容。其三，以績(jī)效合同作為公共契約有效實(shí)現(xiàn)形式?？?jī)效合同是對(duì)公共契約的延伸分解和具體實(shí)現(xiàn)，通過(guò)引入“剩余索取權(quán)”在合約施加激勵(lì)約束。由責(zé)任單元就戰(zhàn)略規(guī)劃、年度發(fā)展計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)和結(jié)果實(shí)現(xiàn)等簽訂績(jī)效協(xié)議和合同，按合同規(guī)定比較分析各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并明確對(duì)控制權(quán)收益剩余的分享。

(三)系統(tǒng)的功能路徑：基于系統(tǒng)控制理論

系統(tǒng)控制論是一門(mén)跨學(xué)科的、邊緣性的和普遍化的科學(xué)，將其引人到政府財(cái)務(wù)管理研究中具有全新的意義，可以視為管理控制系統(tǒng)研究的延伸和細(xì)化，同時(shí)為設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)提出了新的觀(guān)察角度、新的分析構(gòu)架和新的研究方法。1948年美國(guó)數(shù)學(xué)家維納從一個(gè)統(tǒng)一觀(guān)點(diǎn)考查和解釋各種系統(tǒng)的控制和通訊問(wèn)題，標(biāo)志著控制論的誕生，曼內(nèi)斯庫(kù)、圖斯丁對(duì)其進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的完善和應(yīng)用。而美國(guó)管理學(xué)家巴納德(1938年)是最早運(yùn)用系統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)、綜合科學(xué)管理理論、管理原則理論、人力資源理論對(duì)政府組織進(jìn)行全面、深入分析的學(xué)者之一。更為典型的是羅伯特(1998年)將管理控制系統(tǒng)程序表述為戰(zhàn)略計(jì)劃、預(yù)算編制、報(bào)告分析、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和管理報(bào)酬，雖然這一管理控制系統(tǒng)主要針對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府財(cái)務(wù)資源管理中來(lái)，為系統(tǒng)設(shè)計(jì)提出了新的分析構(gòu)架、新的功能路徑。

首先，用系統(tǒng)的概念方法，將環(huán)境價(jià)值、組織使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)、工作程序、產(chǎn)出結(jié)果等有機(jī)融入旨在改善績(jī)效的綜合框架中，包括控制對(duì)象、控制目標(biāo)、控制維度、控制循環(huán)等一系列圍繞績(jī)效提高而作出的制度安排。

其次，重新解釋政府財(cái)務(wù)管理控制的功能路徑：政府財(cái)務(wù)管理控制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)循環(huán)演進(jìn)的過(guò)程。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：(1)目標(biāo)設(shè)定。將組織使命和戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo)，以此為依據(jù)配置資源、擬訂實(shí)施計(jì)劃。(2)實(shí)施與監(jiān)控。督促計(jì)劃實(shí)施和監(jiān)控過(guò)程，采取措施消除偏差活動(dòng)，并合理調(diào)整目標(biāo)。(3)測(cè)評(píng)績(jī)效。及時(shí)了解組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、規(guī)劃與實(shí)施過(guò)程中遇到了哪些問(wèn)題與困難，便于及時(shí)采取措施。(4)結(jié)果應(yīng)用和激勵(lì)。控制不能僅糾正偏差，還應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、薪酬分配等。

其三，政府財(cái)務(wù)管理控制的作用裝置包括探測(cè)器、鑒定器、受動(dòng)器和一個(gè)通信系統(tǒng)。其中，探測(cè)器或感應(yīng)器對(duì)被控對(duì)象進(jìn)行測(cè)定，求出該對(duì)象實(shí)時(shí)狀態(tài)和輸出的績(jī)效特征值；鑒定器，將其同預(yù)設(shè)目標(biāo)相比較；受動(dòng)器，在其真實(shí)績(jī)效和預(yù)設(shè)目標(biāo)存在差異時(shí)采取適當(dāng)?shù)男袨橛枰哉{(diào)節(jié)和修正；通信系統(tǒng)，在感應(yīng)器、鑒定器和受動(dòng)器之間傳輸信息。為執(zhí)行有效的控制，該裝置的核心產(chǎn)出是“衡量性”和“比較性”信息，具體地說(shuō)，即反映績(jī)效衡量及其與目標(biāo)的比較分析。

(四)系統(tǒng)的理念工具：基于新公共管理理論

20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡的公共服務(wù)社會(huì)化、責(zé)任機(jī)制、分權(quán)化管理、“結(jié)果為本”、顧客導(dǎo)向等新取向改變了以傳統(tǒng)的政府資源管理模式和管理機(jī)制，為現(xiàn)代政府財(cái)務(wù)管理的實(shí)施奠定了理念基礎(chǔ)，同時(shí)也為政府財(cái)務(wù)管理工具提供了廣闊的運(yùn)用場(chǎng)所。在新公共管理的理念中：認(rèn)同“理性人”假定，依托于公共選擇理論和交易成本理論，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向；重視人性和公共價(jià)值，認(rèn)為人力資本是積極主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和合作的創(chuàng)造者；基于公共利益基礎(chǔ)上的利益融合；強(qiáng)調(diào)授權(quán)、明確的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效測(cè)量、結(jié)果管理和客戶(hù)導(dǎo)向，重視激勵(lì)和績(jī)效報(bào)酬；強(qiáng)調(diào)靈活性、回應(yīng)性、發(fā)展?jié)摿蜋C(jī)會(huì)。

并且新公共管理也將先進(jìn)的管理工具、技術(shù)、手段運(yùn)用到政府財(cái)務(wù)管理中。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府對(duì)資源的管理重點(diǎn)逐步由投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果，更強(qiáng)調(diào)根據(jù)政府效率、服務(wù)能力、服務(wù)成本和公眾滿(mǎn)意程度等考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理控制，并引進(jìn)目標(biāo)管理(Management by objectives)、全面質(zhì)量管理(Total Quality Management)、戰(zhàn)略管理(Strategy Management)、平衡計(jì)分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部門(mén)也將進(jìn)一步借鑒私營(yíng)部門(mén)的管理手段，采納市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置資源，提高管理效率；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、測(cè)量和評(píng)估政府績(jī)效目標(biāo)。

三、總結(jié)和展望

綜上所述，政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)應(yīng)視為：存在于政府內(nèi)部，基于政府公共資源投入―配置―使用―產(chǎn)出和結(jié)果的價(jià)值活動(dòng)，借助先進(jìn)的信息技術(shù)，由規(guī)劃、評(píng)價(jià)和糾偏等環(huán)節(jié)組成的制度、機(jī)制、程序等因素的有機(jī)集合。這種系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用是一個(gè)龐大工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大，其實(shí)現(xiàn)存在很大的難度。下階段應(yīng)著重完成三個(gè)相關(guān)的任務(wù)，見(jiàn)圖2。

1．基于一個(gè)完整的公共資源管理周期，提出總體的目標(biāo)構(gòu)想，設(shè)計(jì)面向戰(zhàn)略、面向結(jié)果的管理控制目標(biāo)模式(包括控制變量、控制維度、控制循環(huán)等)，進(jìn)而做到管理循環(huán)的有機(jī)聯(lián)結(jié)和管理系統(tǒng)的調(diào)整優(yōu)化。

篇(5)

The aim of servcie oriented government administrative efficiency construction

解慧娟1  魏海英2

1甘肅蘭州  蘭州商學(xué)院學(xué)院  730000

2甘肅蘭州  蘭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院    730000

（Gansu， Lanzhou， Lanzhou University of Finance and Economics School of 730000 Marx doctrine；

Gansu，Lanzhou， Lanzhou Lanzhou University School of mathematics and statistics 730000）

[解慧娟（1980-），女，蘭州商學(xué)院學(xué)院，講師，研究方向是中國(guó)化以及政府與企業(yè)關(guān)系研究，郵箱：jie8606825@163.com，郵編：730000，電話(huà)：13679438301；魏海英，女，蘭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院]

[內(nèi)容摘要] 隨著全球性的政府改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，服務(wù)型政府成為我國(guó)政府管理的新模式。而行政效能是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。本文分析了目前我國(guó)部分政府部門(mén)行政效能較低的原因，并在此基礎(chǔ)上，提出了提高政府辦事效率的建議和途徑。

[關(guān) 鍵 詞] 服務(wù)型政府  行政效率

[Abstract ] Along with the global reform of government and development of society and economy， the service-oriented government has become a new mode of management of our government. While the administrative efficiency is the important goal of building a service-oriented government. This paper analyzes the current partial government administrative efficiency low reason， and on the basis of this， put forward to improve the efficiency of the proposal and the way.

[Key words] close service type government   administrative efficiency

服務(wù)型政府是將為公眾服務(wù)作為其核心價(jià)值的政府治理模式。行政效能是服務(wù)型政府的重要內(nèi)涵之一。而且，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善、非政府組織的快速發(fā)展和公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)現(xiàn)代政府辦事效能提出了越來(lái)越高的要求。如何促進(jìn)政府辦事效能就成為當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。

一、行政效率是服務(wù)性政府的要求和保障

政府作為公共管理的重要主體，作為公共物品的主要提供者，作為公共精神和公共價(jià)值的體現(xiàn)者，其辦事效率的高低直接影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)程度、公眾的信任和社會(huì)的福利水平。喬治·弗雷德里克森曾指出：“效率——盡可能地利用已有的金錢(qián)實(shí)現(xiàn)更大的公共利益——是公共行政實(shí)踐的理論基礎(chǔ)?！盵1]政府效率與一般意義上的效率（投入產(chǎn)出比率關(guān)系）相比，其更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值，是“數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，價(jià)值和功效的統(tǒng)一”[2]。

效率是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)在要求之一。服務(wù)是一種無(wú)形商品，這種無(wú)形商品是以一種過(guò)程的方式提供的，這種過(guò)程，無(wú)論形式和內(nèi)容都以時(shí)間為重要的參照系，即在既定時(shí)間，高效地完成既定的工作程序。對(duì)服務(wù)率能的要求，一般體現(xiàn)在周到、全面、耐心、細(xì)致、快捷、準(zhǔn)確等幾個(gè)關(guān)鍵的方面。心理學(xué)認(rèn)為，由于人的生命時(shí)間的有限性，人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中要貫徹最簡(jiǎn)單原則、最小代價(jià)原則和最小努力原則。能否最大限度的節(jié)約時(shí)間資源，就成了評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)之一。西方的麥當(dāng)勞就把快捷服務(wù)作為本企業(yè)取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。

服務(wù)型政府必然是效率型政府。一方面，追求高效率是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。服務(wù)型政府各項(xiàng)職能都必須以追求率能為目標(biāo)。只有較高的效率才可能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，才能努力滿(mǎn)足公眾不斷增長(zhǎng)的各種需求，解決公眾緊迫的公共需求問(wèn)題。另一方面，提升辦事效能是政府合法性的客觀(guān)要求。政府權(quán)力來(lái)自公眾授予，于是公共權(quán)力的行使要以高效率的服務(wù)公眾為準(zhǔn)則，否則，政府合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。政府工作要得到公眾的信任和支持，就必須提供高效、快捷、方便的服務(wù)。同時(shí)，提高行政效率也是政府應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)全球化和日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，政府將扮演著非常重要的角色。也就是說(shuō)，當(dāng)今國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是包含政府效率在內(nèi)的政府效能競(jìng)爭(zhēng)力。雖然過(guò)多干預(yù)的政府難免失敗，但世界各國(guó)的發(fā)展證明經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必須有一個(gè)有效的政府。發(fā)達(dá)國(guó)家在當(dāng)今的全球化競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，一個(gè)重要原因就是政府管理水平與管理方式占據(jù)優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上政府效率普遍較高。

二、目前政府行政效率較低的原因分析

改革開(kāi)放中，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和迎接國(guó)際方面的挑戰(zhàn)，中國(guó)政府努力提高自身的行政效率，平均改進(jìn)速度達(dá)到了12.1%。[3]但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政效率和私營(yíng)組織相比，我國(guó)政府的行政效率依然較低。導(dǎo)致政府行政效率較低的原因主要有以下幾方面：

（一）政府服務(wù)理念缺失、服務(wù)職能錯(cuò)位。服務(wù)是服務(wù)型政府的基本職責(zé)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)所在。然而在現(xiàn)實(shí)中，服務(wù)型政府理念的確立卻是一個(gè)非常艱難的過(guò)程。一些行政人員服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)淡化，信仰缺失，不能在工作中堅(jiān)持以人為本理念，也沒(méi)有真正從公共利益的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，導(dǎo)致政府的服務(wù)水平和質(zhì)量降低。管制型的政府模式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，政府的角色定位尚未根本轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府部門(mén)職能“錯(cuò)位”、“越位”和“不到位”的現(xiàn)象仍大量存在，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)供給短缺和分布不均等，企業(yè)非正式支出增加，政府效率相對(duì)較低。例如，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該發(fā)揮重要職能的核心公共領(lǐng)域，但政府并沒(méi)有把公共財(cái)政資源盡可能地投向這些領(lǐng)域。2007年，在政府財(cái)政總支出中，教育支出占14.3%，社會(huì)保障與就業(yè)支出占10.9%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占4.0%，環(huán)境保護(hù)支出占2.0%，四項(xiàng)支出共占31.2%，不到1/3。[4]可見(jiàn)政府職能仍未實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。

之所以政府效率不盡如人意，客觀(guān)上講，與投入不夠有很大關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)資源決定著辦事效率，投入不夠就必然相互推諉，就必定捉襟見(jiàn)肘，就肯定左右為難。這一切僅靠轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)都是不可能見(jiàn)效的。

（二）政府的行政壟斷，導(dǎo)致行政成本居高、效率較低。政府與企業(yè)最大的區(qū)別在于政府具有天然的壟斷性。這種特性使得政府缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，缺少效率意識(shí)和提高服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力，從而使其成為預(yù)算最大化者，導(dǎo)致成本高效率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)行政預(yù)算支出從1978年的52.9億元增加到2007年的8514.24億元，絕對(duì)值增長(zhǎng)了160多倍。2008年中國(guó)的行政支出占財(cái)政總支出的20.4%，占當(dāng)年GDP總額的4.22%。[5]較高的行政成本，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，辦事障礙多，行政效率低，直接影響政府的行政效率和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，影響公眾對(duì)政府的信任和支持。

（三）政府行為缺乏有效監(jiān)督約束，制約辦事效率提高。監(jiān)督和約束是促使政府部門(mén)提高效率的重要途徑。沒(méi)有監(jiān)督和制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和官員腐敗。目前我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面的突破性舉措不多，權(quán)力監(jiān)督仍然主要局限于體制內(nèi)的自身監(jiān)督，體制外監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。而且由于政府部門(mén)產(chǎn)出難以測(cè)定和對(duì)信息的壟斷，導(dǎo)致公眾無(wú)法做到對(duì)其進(jìn)行充分、有效的監(jiān)督和約束。再加上政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全，機(jī)關(guān)工作缺乏一套有效地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，干多干少一個(gè)樣，甚至干與不干一個(gè)樣，多一事不如少一事，缺乏主動(dòng)精神，下級(jí)應(yīng)付上級(jí)等不良機(jī)關(guān)作風(fēng)仍有市場(chǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)關(guān)辦事效率比較低下。

三、服務(wù)型政府視角下提高行政效率的建議

（一）以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，提升工作效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，政府組織是克服市場(chǎng)失靈和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要力量，也是維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者。20世紀(jì)80年代以來(lái)，不確定的國(guó)際環(huán)境、信息化全球化以及國(guó)內(nèi)財(cái)政壓力，使得各國(guó)政府改革勢(shì)在必行，中國(guó)也不例外。新公共管理理論的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，客觀(guān)要求我國(guó)政府模式的根本轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要職能，公眾對(duì)公共物品及公共服務(wù)的強(qiáng)大需求和降低行政成本的要求，實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)多辦事的政府目標(biāo)，客觀(guān)需要政府降低行政運(yùn)作成本，提升工作效率，靈活高效為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）以構(gòu)建積極的行政文化為依托，激發(fā)提高效率的動(dòng)力

1.弘揚(yáng)先進(jìn)的行政文化，提升政府效率。公共行政文化是社會(huì)文化在行政領(lǐng)域中表現(xiàn)出來(lái)的一種特殊的文化形式，是在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的一個(gè)復(fù)合的整體，包括人們對(duì)行政活動(dòng)和行政關(guān)系的態(tài)度、信念、情感和價(jià)值觀(guān)以及人們所遵循的行政原則、行政觀(guān)念、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。[6]行政文化作為公共管理之魂，是提高行政效率的內(nèi)在動(dòng)力。組織文化能使組織管理變得更加容易和富有成效。積極的行政文化對(duì)個(gè)體和組織具有特殊的引導(dǎo)激勵(lì)和規(guī)范約束功能，使人朝著所期望的目標(biāo)努力，不斷強(qiáng)化效率意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提升政府的行政能力。

2.培育公共精神，激發(fā)機(jī)關(guān)工作活力。行政價(jià)值和公共精神是行政組織具有強(qiáng)烈凝聚力和整合力的基礎(chǔ)，是提高行政效率的精神動(dòng)力。正如喬治·弗來(lái)德里克森所說(shuō)：“公共行政是建立在價(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，用‘精神’這個(gè)概念描述這些價(jià)值和信念是最合適不過(guò)了。對(duì)于個(gè)人而言，公共行政的精神意味著對(duì)于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。”[7]在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的核心內(nèi)容就是公共服務(wù)。“政府及其各級(jí)政府官員不是社會(huì)主人，而是社會(huì)仆人，政府行為本質(zhì)上都是服務(wù)性行為?！盵8]如果政府失去了這一基本功能，其存在合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，盡心盡力為人民服務(wù)，提高辦事質(zhì)量和辦事效率，是一切行政活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。代表社會(huì)公眾行使權(quán)力的行政人員必須以公共精神為根本價(jià)值選擇，并根據(jù)公共利益的要求對(duì)自己的公職行為做出判斷和選擇。

3.增強(qiáng)公共行政人員的效率意識(shí)。公共行政人員要深刻理解行政效率對(duì)于國(guó)家發(fā)展和政府工作的重要性。一個(gè)低效的政府不僅不能滿(mǎn)足公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)的不斷增長(zhǎng)的需求，而且會(huì)使國(guó)家在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)法抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，甚至不能保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。政府效率的高低直接關(guān)系著國(guó)家的生存發(fā)展。

（三）以管理的改進(jìn)完善保障效率的行政運(yùn)行機(jī)制。行政管理的改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)化、民主化和法制化三個(gè)方面的內(nèi)容。行政管理科學(xué)化是提高行政效率的前提和基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化就要就要尊重行政管理規(guī)律，對(duì)行政管理人員進(jìn)行一場(chǎng)精神革命，樹(shù)立科學(xué)管理理念，引導(dǎo)自身的行政實(shí)踐；完善監(jiān)督機(jī)制，把政府的一切工作都納入到科學(xué)軌道上來(lái)。民主是服務(wù)型政府的基本價(jià)值和理論基石。托馬斯·杰弗遜認(rèn)為，“政府必須教授人民政治智慧并培養(yǎng)獨(dú)立的公民意識(shí)?！盵9]政府效率的提速應(yīng)該建立在民主的基礎(chǔ)之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促進(jìn)民主價(jià)值的不斷實(shí)現(xiàn)。政府效率的提速必須推進(jìn)行政的民主化，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)。這就需要努力提高公民的民主意識(shí)和參政議政的能力，不斷拓展公民參與途徑，使每個(gè)人都能有平等的機(jī)會(huì)表達(dá)其個(gè)人傾向、愿望和信念。建設(shè)服務(wù)型政府，不是政府單方面的行為，而是需要每一個(gè)公民的積極參與。實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會(huì)公平正義，要求政府廉潔自律、公開(kāi)透明、負(fù)責(zé)高效，這些都離不開(kāi)公民的積極參與。同時(shí)，服務(wù)型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保證，失去法律的約束，追求民主和效率的愿望就會(huì)落空。依法行政也是公共管理穩(wěn)定性、規(guī)范化、公正性的重要保證，是建構(gòu)負(fù)責(zé)任政府的必然要求。

（四）以管理創(chuàng)新為突破點(diǎn)，促進(jìn)政府效率的持續(xù)提升。創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動(dòng)力，沒(méi)有創(chuàng)新就不會(huì)有政府效率的持續(xù)提升，每一次管理范式的轉(zhuǎn)換，每一次管理危機(jī)的解決，每一次管理效率的提升，都是公共管理理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新的結(jié)果。社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化是政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。任何行政系統(tǒng)都不能與其社會(huì)環(huán)境分開(kāi)，它作為社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，自然要受到社會(huì)生態(tài)環(huán)境的影響。行政生態(tài)學(xué)告訴我們，一定的行政系統(tǒng)只有與社會(huì)環(huán)境保持有機(jī)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，才能夠發(fā)展、變革、適應(yīng)。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、信息技術(shù)的變革和公民社會(huì)的興起客觀(guān)上要求政府管理模式的創(chuàng)新和管理理念的轉(zhuǎn)變。而一個(gè)缺乏創(chuàng)新精神和活力的政府必然會(huì)被公眾拋棄。這是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的必然結(jié)果。政府創(chuàng)新對(duì)當(dāng)代中國(guó)提升政府效率和競(jìng)爭(zhēng)力有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有通過(guò)政府創(chuàng)新，才能降低行政成本，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作為和尋阻現(xiàn)象的發(fā)生，從而最大限度的發(fā)揮政府的服務(wù)功能。

注釋?zhuān)?/p>

[1][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第88頁(yè)；

[2]夏書(shū)章：《行政效率研究》，中山大學(xué)出版社，1996年版，第3頁(yè)；

[3]馮濤、李湛：《改革開(kāi)放后中國(guó)政府效率改進(jìn)的數(shù)量分析》，《統(tǒng)計(jì)與信息論壇》第25卷第1期；

[4]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2007），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007年版；

[5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2008），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008年版；

[6]陶學(xué)榮：《公共行政管理學(xué)導(dǎo)論》，清華大學(xué)出版社，2005年版，第247頁(yè)；

[7][美]喬治·弗來(lái)德里克森：《公共行政的精神》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第13頁(yè)；

篇(6)

就公共管理理論內(nèi)涵而言，迄今為止學(xué)術(shù)界還沒(méi)有形成一個(gè)被廣泛認(rèn)可的范圍界定，然而諸如精細(xì)化的專(zhuān)業(yè)管理、明確而有效的績(jī)效評(píng)估、強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是程序、不斷的提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等，一些基本的價(jià)值取向還是在被學(xué)界不斷的接受?；谶@些價(jià)值取向，對(duì)公共利益的積極響應(yīng)將伴隨著治理變革的進(jìn)程不斷的深化，其內(nèi)在的要求也將不斷的提升公共管理的水平。應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的是，無(wú)論是層面還是民主層面的要求，政府都應(yīng)當(dāng)在追求公共利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，承擔(dān)起主要的公共責(zé)任，并不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和水平。政府應(yīng)當(dāng)無(wú)遺漏、無(wú)差別地關(guān)注所有的公共價(jià)值和偏好，以此來(lái)提升公共服務(wù)的質(zhì)量和公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，這不僅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的績(jī)效要求。從實(shí)踐層面而言，公共利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是公共訴求的表達(dá)，這就要求作為公共責(zé)任主要承擔(dān)者的政府，必須積極創(chuàng)造公民表達(dá)和形成公共利益訴求的條件，以使得公民之間、公民和政府之間能夠圍繞其關(guān)心的公共事務(wù)，在觀(guān)念、價(jià)值、手段等層面進(jìn)行充分的交流和融合，以實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人需求的社會(huì)定位，并在公共領(lǐng)域和公共決策層面形成“共識(shí)”，推動(dòng)個(gè)人與社會(huì)的共同發(fā)展。然而，作為公共利益實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)中公共利益訴求的形成存在著表達(dá)和整合的障礙。由分工、社群等因素造成的社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性會(huì)造成信息傳遞的困難，會(huì)造成公民之間、公民與政府之間大規(guī)模的溝通和協(xié)調(diào)的困難，甚至?xí)l(fā)其間的矛盾與沖突。在傳統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)作方式下，信息傳遞和溝通的效率已經(jīng)不能滿(mǎn)足公共管理的需求，同時(shí)，依靠隨機(jī)抽樣等方式來(lái)解決數(shù)據(jù)收集和處理問(wèn)題的方式本身也存在著許多固有的缺陷。而在數(shù)字化時(shí)代，快速發(fā)展的信息技術(shù)和研究方法已使得數(shù)據(jù)的收集和處理變得更加容易、更加快速，而且，與數(shù)據(jù)交流的困難看來(lái)也已經(jīng)不是理所當(dāng)然的了，在組織和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，我們擁有了處理數(shù)據(jù)的更大的信心和能力。大數(shù)據(jù)所代表的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理能力無(wú)疑成為解決公共管理問(wèn)題的一種新的、有效的方式。一方面，大數(shù)據(jù)可以提供多樣化的信息渠道，這種多樣化使得公民的廣泛的利益訴求變得可能，可以打破由階層、教育、收入、習(xí)慣等造成的溝通障礙，進(jìn)而在公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，建立一種圍繞公共事務(wù)的共享的價(jià)值觀(guān)念和利益觀(guān)念，幫助公民超越短期利益訴求，并為對(duì)話(huà)表達(dá)共同價(jià)值提供舞臺(tái)，以形成對(duì)公共事務(wù)的共識(shí)和公共利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。另一方面，政府不能止于為公民提供均等化的產(chǎn)品和服務(wù)，而應(yīng)當(dāng)和私營(yíng)部門(mén)所做的一樣，通過(guò)市場(chǎng)細(xì)分，精益化地實(shí)現(xiàn)公共利益。相對(duì)于大數(shù)據(jù)時(shí)代，在以往的社會(huì)運(yùn)作方式下，由于管理理念的落后和數(shù)據(jù)技術(shù)的缺乏，社會(huì)生產(chǎn)是通過(guò)大批量的、同質(zhì)化的產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足客戶(hù)需求的。而在以先進(jìn)的數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的大數(shù)據(jù)時(shí)代，在公共利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)精益性、無(wú)遺漏、精細(xì)化、定制化的產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足公民的需求。作為一種技術(shù)回應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使管理者可以對(duì)管理對(duì)象的獨(dú)特需求進(jìn)行追蹤和分析，進(jìn)而實(shí)施管理行為或投送有針對(duì)性的服務(wù)。研究表明，這種根據(jù)個(gè)體或人群將公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)分與定制的管理模式，能夠提高效率、效果和公民滿(mǎn)意度。事實(shí)上，精細(xì)化的管理模式，在有效響應(yīng)公眾訴求的同時(shí)，也能提升政府的運(yùn)營(yíng)效率和管理品質(zhì)。這就要求在公共管理中，政府對(duì)于數(shù)據(jù)的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“宏觀(guān)把握”到“微觀(guān)差別”，從“決策參考”到“精確分析”，從“數(shù)據(jù)使用”到“智慧支持”的轉(zhuǎn)變。

2對(duì)公共管理決策的全新認(rèn)知

政府存在的合法性和權(quán)力的來(lái)源，決定了在對(duì)公共利益的追求和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府在公共管理的體系中所具有的主導(dǎo)地位，以及政府所必須扮演的積極角色，而這種地位與角色的有效性極大程度上受到其決策方式、能力和效果的影響。在半個(gè)多世紀(jì)的漫長(zhǎng)過(guò)程中，決策支持系統(tǒng)曾經(jīng)一度因?yàn)槿狈τ行У臄?shù)據(jù)組織方式而徘徊不前，雖然其后的發(fā)展取得了前所未有的加速度。作為公共決策的重要主體，快速和靈活的大數(shù)據(jù)時(shí)代特征也對(duì)政府的數(shù)據(jù)管理和使用模式提出了更高的要求，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)顛覆了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理方式，在數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)處理方式和數(shù)據(jù)思維等方面都會(huì)對(duì)其帶來(lái)革命性的變化。正是如此，在公共管理的決策領(lǐng)域，由于擁有了全面的信息，過(guò)去那些建立在非完全信息假設(shè)上的管理思維和方法，已經(jīng)被徹底地改變。因此，大數(shù)據(jù)不僅帶來(lái)了政府決策的巨大挑戰(zhàn)，也提供了變革公共決策的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇。大數(shù)據(jù)對(duì)于決策的價(jià)值是顯而易見(jiàn)的，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的挖掘，可以有效提高政府決策的科學(xué)性和時(shí)效性。一方面，決策是為了解決問(wèn)題或抓住機(jī)會(huì)，大數(shù)據(jù)可以通過(guò)多種渠道抓取數(shù)據(jù)，并可以發(fā)現(xiàn)其中反映的異常問(wèn)題和有利時(shí)機(jī)以把握決策的進(jìn)程；另一方面，決策的有效制定依賴(lài)于完整的信息，大數(shù)據(jù)可以提供龐大的信息，高質(zhì)量的、全方位的信息可以有效提高決策的效果。誠(chéng)然，龐大的信息并不意味著都高質(zhì)量的信息，事實(shí)上，質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比數(shù)量重要。也就是說(shuō)，肯定數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)分析的局限性。例如，可以描述政府與公民網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的頻數(shù)，但并不意味著能確切地說(shuō)明其相互關(guān)系，而解釋和分析其背后的原因則更加困難。由此，決策環(huán)境的改變必將帶來(lái)政府公共管理模式的巨大改變。首先，政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)放透明，持續(xù)完善公眾公平、便利地獲取公共信息的渠道和手段，以利于公眾參與公共決策。諸如在公共政策制定、公共財(cái)政開(kāi)支、公共資源分配細(xì)節(jié)等方面都應(yīng)當(dāng)充分滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。這既是決策效率提升的要求，也是行政民主的價(jià)值訴求。其次，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)主體和公眾意見(jiàn)的有效體現(xiàn)是決策的合法性和合理性的基礎(chǔ)。一方面，這要求政府培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識(shí)，全方位的重視數(shù)據(jù)的收集和積累工作，為實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略做準(zhǔn)備；另一方面，應(yīng)當(dāng)不斷推動(dòng)社會(huì)媒體、社交網(wǎng)絡(luò)等數(shù)據(jù)平臺(tái)健康快速的發(fā)展。為此，在數(shù)據(jù)的收集、更新，尤其是數(shù)據(jù)利用方面，政府都應(yīng)當(dāng)不斷地調(diào)整管理思路和方法，并積極改善公共管理決策的數(shù)據(jù)環(huán)境，提升決策過(guò)程中的數(shù)據(jù)意識(shí)，建立有效的決策支持?jǐn)?shù)據(jù)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，提高公共決策的質(zhì)量。

3對(duì)公共治理戰(zhàn)略的深刻影響

目前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在商業(yè)領(lǐng)域中被廣泛應(yīng)用，并產(chǎn)生了巨大影響。在商業(yè)領(lǐng)域，新的研究方法拓展了現(xiàn)有的理論模型，可以利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)挖掘和統(tǒng)計(jì)等方法挖掘出高維度的市場(chǎng)信息。即便是在社會(huì)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)同樣會(huì)幫助我們認(rèn)識(shí)和適應(yīng)公共治理的社會(huì)環(huán)境。大數(shù)據(jù)管理不僅是一種技術(shù)或管理方式的創(chuàng)新，還代表著人類(lèi)對(duì)于信息更加全面的把握能力，同時(shí)也反映著人類(lèi)自身特性的深刻展現(xiàn)及發(fā)展。因此，在公共管理實(shí)踐中，必須在大數(shù)據(jù)的語(yǔ)境下，用大數(shù)據(jù)的思維方法理解和分析新的治理問(wèn)題。

3.1信息技術(shù)是一種社會(huì)賦權(quán)工具，大數(shù)據(jù)造就了一個(gè)權(quán)力碎片化的社會(huì)

在某種成程度上降低了群體壓力對(duì)個(gè)體的影響，凸顯了個(gè)體的主動(dòng)性和能動(dòng)性，網(wǎng)民可以在表達(dá)和交往的過(guò)程中，將他們認(rèn)為重要的問(wèn)題變?yōu)楣娮h程的一部分，并成為公民之間、公民和組織間關(guān)注和討論的公共問(wèn)題。信息和數(shù)據(jù)將圍繞著這些問(wèn)題產(chǎn)生，而且一旦實(shí)現(xiàn)信息的自由和數(shù)據(jù)的開(kāi)放，知識(shí)和權(quán)力在每一個(gè)公民之間就是等距的，社會(huì)的主體結(jié)構(gòu)就將從分層轉(zhuǎn)向網(wǎng)狀，社會(huì)形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)就將會(huì)出現(xiàn)新的變革。在這種情況下，公民也就越來(lái)越多地傾向于社會(huì)公共領(lǐng)域，其結(jié)構(gòu)特征和特性就成為公共管理價(jià)值性和工具性實(shí)現(xiàn)的原因和意義。而且如果個(gè)人在互聯(lián)網(wǎng)上的交往活動(dòng)能被系統(tǒng)地捕捉到，那么我們就可以有史以來(lái)第一次對(duì)非正式溝通的流向、觀(guān)點(diǎn)在不同社會(huì)群體之間的傳播，以及隱藏在溝通之下的實(shí)際網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行觀(guān)察或作出合理的推斷。也就是說(shuō)，在這種治理環(huán)境中，大數(shù)據(jù)不僅帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變革，也發(fā)展了認(rèn)識(shí)這種結(jié)構(gòu)變革的方法。因?yàn)椋髷?shù)據(jù)可以有效地反映輿情和民意，網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)反應(yīng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)中網(wǎng)民的行為、能力和態(tài)度，這是信息時(shí)代現(xiàn)實(shí)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)空間深度融合的產(chǎn)物，蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵和很多規(guī)律性信息。

3.2大數(shù)據(jù)可以有效地降低社會(huì)發(fā)展中面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府轉(zhuǎn)變治理思維、提升危機(jī)意識(shí)、調(diào)適治理模式的著眼點(diǎn)在于，危機(jī)的產(chǎn)生和演化是公共管理和公共利益實(shí)現(xiàn)的巨大挑戰(zhàn)。一方面，危機(jī)的突發(fā)性要求政府不斷提升危機(jī)響應(yīng)的效率，不但要具有前瞻性的戰(zhàn)略視野，也應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)大的信息收集和處理能力。同時(shí)，把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入危機(jī)管理領(lǐng)域，絕不應(yīng)只將其視作一種技術(shù)手段的進(jìn)步，而應(yīng)該以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)對(duì)整個(gè)危機(jī)管理的流程進(jìn)行再造。另一方面，危機(jī)的社會(huì)性要求政府密切關(guān)注社會(huì)范圍內(nèi)的所有信息，在日?；顒?dòng)中，防范和化解可能出現(xiàn)的危機(jī)。在大數(shù)據(jù)背景下，人類(lèi)的大部分行為都受制于規(guī)律、模型以及原理法則，而且它們的可重現(xiàn)性和可預(yù)測(cè)性與自然科學(xué)不相上下。因此，對(duì)現(xiàn)實(shí)的、潛在的公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，可以提高政府對(duì)危機(jī)的識(shí)別和判斷能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生、環(huán)保、災(zāi)害、社會(huì)管理等領(lǐng)域的危機(jī)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效地防范和化解危機(jī)管理提供基礎(chǔ)。

3.3大數(shù)據(jù)將極大的影響和改變政府的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。

篇(7)

我國(guó)檔案工作(本文所講的檔案工作指的是社會(huì)檔案工作或公共檔案工作,不包括私營(yíng)部門(mén)和個(gè)人及家族的檔案工作)悠久的歷史在給我們帶來(lái)無(wú)限財(cái)富的同時(shí),也給我們的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)了必須認(rèn)真面對(duì)并加以解決的問(wèn)題，這就是立足于傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上的檔案管理范式巳無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)對(duì)檔案信息資源建設(shè)和服務(wù)提出的基本要求，轉(zhuǎn)變檔案管理理念與運(yùn)行機(jī)制,構(gòu)建新的檔案管理范式，以推動(dòng)檔案管理實(shí)踐轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)巳成當(dāng)務(wù)之急。

1.檔案管理范式的界定

范式問(wèn)題是現(xiàn)代科學(xué)研究與社會(huì)實(shí)踐首先必須解決的重要基礎(chǔ)性問(wèn)題。其重要性在于,范式?jīng)Q定著科學(xué)研究與社會(huì)實(shí)踐的方向、路徑與成果的取得。盡管如此,對(duì)于什么是范式？如何表述范式？至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。作為范式問(wèn)題研究的核心人物,托馬斯庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中對(duì)“范式”給出了不同的表述，如“范式就是一個(gè)公認(rèn)的模型或模式”是科學(xué)共同體“普遍承認(rèn)的科學(xué)成就”，并且是“一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展活動(dòng)的基礎(chǔ)”，是“科學(xué)集團(tuán)所共有的信念,是指導(dǎo)具體消除疑點(diǎn)的范例”等。

基于庫(kù)恩的思想，從管理實(shí)踐的角度出發(fā)，我們似乎可以把管理范式理解為:管理范式是指導(dǎo)和規(guī)范管理思維與實(shí)踐的一種路徑或模式，管理范式提供了管理思維與實(shí)踐的基本工具,包括管理理念或管理理論、管理機(jī)制、管理實(shí)踐路徑與方法等。

管理范式是個(gè)有機(jī)體，其中既有思想、思維層面的東西，也有實(shí)踐層面的內(nèi)容。兩部分內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一組成了支撐管理實(shí)踐的精神內(nèi)核與實(shí)踐手段。其中，前者體現(xiàn)了管理的價(jià)值取向與思考問(wèn)題的邏輯基礎(chǔ)，規(guī)定著后者的選擇。后者是實(shí)現(xiàn)前者的基本載體，是實(shí)現(xiàn)前者的現(xiàn)實(shí)“工具”。

具體到檔案管理范式，其所要解決的是檔案管理的出發(fā)點(diǎn)、社會(huì)責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)的有效路徑問(wèn)題。作為社會(huì)實(shí)踐之一的檔案管理，其存在的合法性基礎(chǔ)一*公共性的體現(xiàn)決定了其公共管理范式的基本內(nèi)涵,即檔案管理必須奉行人本理念(以人的生存與發(fā)展為本)，將滿(mǎn)足全社會(huì)各類(lèi)組織與個(gè)人的檔案需要作為自身工作的基本出發(fā)點(diǎn),從促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展和最廣大人民生存與發(fā)展質(zhì)量普遍提升對(duì)檔案信息資源的需要出發(fā)，通過(guò)實(shí)施開(kāi)放戰(zhàn)略，利用各種社會(huì)力量推動(dòng)檔案信息資源建設(shè)與檔案信息資源開(kāi)發(fā)實(shí)踐的開(kāi)展。

2.公共管理范式——現(xiàn)代檔案管理的基本范式

2.1公共管理范式的檔案意蘊(yùn)

在前資本主義社會(huì),檔案工作的非獨(dú)立性或依附性——對(duì)政治的依附?jīng)Q定了檔案工作的基本功能被定位于“資政”,其范式表現(xiàn)為政治工具性,即檔案工作被作為統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)的工具。檔案的種類(lèi)單一、數(shù)量有限。檔案對(duì)社會(huì)是不開(kāi)放的，服務(wù)對(duì)象限于統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部，檔案工作呈現(xiàn)明顯的簡(jiǎn)單性。進(jìn)人資本主義社會(huì)，檔案工作取得了獨(dú)立性,檔案工作作為一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)出現(xiàn)在社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域。同時(shí)，檔案利用權(quán)作為人的一項(xiàng)基本權(quán)利被確立下來(lái)，檔案工作范式實(shí)現(xiàn)了首次轉(zhuǎn)型，即由政治工具轉(zhuǎn)為社會(huì)服務(wù)性。這一時(shí)期，現(xiàn)代基本檔案管理制度誕生了，如檔案開(kāi)放制度、信息自由權(quán)法案等。隨著資本主義各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,檔案的內(nèi)容越發(fā)豐富,數(shù)量激增，社會(huì)對(duì)檔案的需求量也大幅度增加,檔案服務(wù)的復(fù)雜性明顯增強(qiáng)。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，檔案管理的信息化程度明顯提升,檔案服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高,服務(wù)效率與便捷性明顯增強(qiáng)。后發(fā)的社會(huì)主義社會(huì)所追求的最廣大人民自由全面發(fā)展本質(zhì)決定了我們的檔案管理范式必須以公共性為基礎(chǔ),立足于最廣大人民的自由全面發(fā)展,從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，從廣大人民追求個(gè)性化生活的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)需要出發(fā),進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)和檔案服務(wù)體系建設(shè),最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)檔案需求。

現(xiàn)代檔案工作的社會(huì)公益性決定了其范式的公共管理性，即基于最廣大公眾，包括各類(lèi)社會(huì)組織與個(gè)人的現(xiàn)實(shí)與潛在襠案需求進(jìn)行檔案信息資源建設(shè),提供全面、充分的檔案信息服務(wù)。為了理解公共管理范式的涵義,我們有必要對(duì)公共管理的檔案意蘊(yùn)作必要的闡釋。

“公共管理”一詞對(duì)檔案管理的意蘊(yùn)體現(xiàn)在:首先,檔案管理是一種管理實(shí)踐。既然是管理活動(dòng),就必須遵循管理活動(dòng)的一般模式，即檔案管理必須有自己的理念和與理念相適應(yīng)的管理機(jī)制、原則，必須有規(guī)范的工作程序，必須有明確的目標(biāo)追求,必須有可行的工作評(píng)價(jià)體系。特別重要的是必須有開(kāi)放的工作心態(tài)來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境變遷給檔案管理帶來(lái)的影響,并從環(huán)境提供的可能性出發(fā)調(diào)整檔案管理對(duì)策,推動(dòng)檔案服務(wù)水平的提升;其次是現(xiàn)代檔案管理的公共性?！肮残浴睆?qiáng)調(diào)的是工作出發(fā)點(diǎn)與工作目標(biāo)的公共責(zé)任與公共價(jià)值問(wèn)題。這里的“公共”指的是社會(huì)各類(lèi)組織和最廣大人民。作為一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，檔案管理承擔(dān)著為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的責(zé)任，這里的公共產(chǎn)品指的是為社會(huì)實(shí)踐的開(kāi)展提供檔案依據(jù)和為公民個(gè)人維護(hù)自身利益提供檔案證明，公共服務(wù)指的是為社會(huì)實(shí)踐提供參考、咨詢(xún)乃至為個(gè)人休閑提供素材的檔案信息服務(wù)。

檔案公共管理范式最終要解決的問(wèn)題是檔案資源體系建設(shè)以及檔案信息資源服務(wù)的全面性問(wèn)題。前者要求我們擴(kuò)大現(xiàn)行的檔案資源建設(shè)視野，將反映現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治與社會(huì)管理建設(shè)、文化與教育建設(shè)、環(huán)境建設(shè),尤其是反映社會(huì)思想觀(guān)念變遷、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、廣大人民自身各方面建設(shè)歷程及其所取得的成果的檔案文獻(xiàn)收集到公共檔案部門(mén)中來(lái),滿(mǎn)足社會(huì)全面發(fā)展對(duì)儲(chǔ)備檔案信息資源的需要;后者則要求我們?cè)谕晟品?wù)理念的同時(shí)，豐富檔案信息資源服務(wù)渠道與方式’為社會(huì)提供多元化、便捷、髙效的擋案服務(wù)。公共管理范式要求我們用公共性訴求指導(dǎo)和規(guī)范檔案管理實(shí)踐，使公共性成為檔案管理的基本精神和價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)公共性成為檔案管理實(shí)踐的基本特質(zhì)與目標(biāo)追求。為此,應(yīng)從公共性出發(fā)來(lái)選擇和設(shè)計(jì)構(gòu)成檔案管理范式核心內(nèi)容的檔案管理理念和檔案管理機(jī)制。

2.2公共管理范式的理念基礎(chǔ)

在檔案管理理念方面要確立公共責(zé)任理念、全面發(fā)展理念和公平服務(wù)理念^

2.2.1公共責(zé)任理念社會(huì)責(zé)任是檔案管理存在的基礎(chǔ),是檔案管理發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,履行社會(huì)責(zé)任是實(shí)現(xiàn)檔案管理合法性的基本前提?，F(xiàn)代檔案管理的社會(huì)責(zé)任無(wú)論是責(zé)任范圍還是責(zé)任程度都明顯有別于傳統(tǒng)檔案管理。就責(zé)任范圍而言,傳統(tǒng)檔案管理承擔(dān)的主要是政治責(zé)任,現(xiàn)代檔案管理承擔(dān)的是全面的社會(huì)責(zé)任，包括促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和廣大人民發(fā)展的責(zé)任，前者包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任、社會(huì)責(zé)任,后者表現(xiàn)為為最廣大人民的全面發(fā)展提供檔案信息保障的責(zé)任。就責(zé)任履行程度而言,現(xiàn)代檔案管理承擔(dān)著越來(lái)越大的責(zé)任，表現(xiàn)在所需提供的檔案信息門(mén)類(lèi)不斷擴(kuò)展、數(shù)量不斷增大、系統(tǒng)性越來(lái)越強(qiáng)、時(shí)效性不斷增強(qiáng)、成本相對(duì)低廉、便捷性不斷提高等。

2.2.2全面發(fā)展理念檔案管理應(yīng)立足于社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展需要來(lái)進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)和檔案信息服務(wù)，而非針對(duì)傳統(tǒng)的政治與行政管理、歷史研究與編史修志等服務(wù)領(lǐng)域來(lái)展開(kāi)檔案信息資源建設(shè)與信息服務(wù)。在具體工作對(duì)象上,應(yīng)面向最廣大人民，而非傳統(tǒng)的政府工作人員、研究者的需要展開(kāi)檔案管理工作。為此，要求檔案管理將服務(wù)范圍擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)。后者則是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)訴求——以保障和促進(jìn)最廣大人民全面發(fā)展為基本宗旨的國(guó)家與社會(huì)建設(shè)目標(biāo)要求將滿(mǎn)足最廣大人民工作和生活對(duì)檔案的需要作為擋案工作的基本出發(fā)點(diǎn)與根本目標(biāo)。

2.2.3公平服務(wù)理念公共服務(wù)均等化是公共性的本質(zhì)訴求。作為公共服務(wù)的組成部分，檔案服務(wù)均等化旨在消除檔案服務(wù)中的歧視現(xiàn)象,即檔案管理必須嚴(yán)格執(zhí)行檔案開(kāi)放制度，對(duì)應(yīng)該開(kāi)放的檔案適時(shí)開(kāi)放，并允許各類(lèi)社會(huì)公眾基于自身需要自由地利用。在向公眾提供開(kāi)放檔案服務(wù)時(shí)，必須遵循同樣的原則、政策與標(biāo)準(zhǔn)，不搞差異化服務(wù),即使是檔案信息的核心利用群體，也不可以享有特別權(quán)利。面向公眾個(gè)人提供檔案服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與面向社會(huì)組織提供檔案服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是同一的,在具體服務(wù)過(guò)程中,對(duì)各類(lèi)利用者提出的利用要求或限制必須是等同的。對(duì)于暫不不開(kāi)放的檔案,除了國(guó)家和社會(huì)管理的特殊需要外，對(duì)中外各類(lèi)公眾一律拒絕提供利用服務(wù)，不可以搞內(nèi)外有別,尤其是限制國(guó)人利用,而對(duì)外國(guó)人給予特權(quán)的做法。

2.3公共管理范式的機(jī)制選擇

公共管理范式要求檔案管理選擇開(kāi)放機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制和公眾參與機(jī)制。

2.3.1開(kāi)放機(jī)制這里講的開(kāi)放是檔案管理工作本身的開(kāi)放,即檔案管理思維與實(shí)踐的開(kāi)放。[4開(kāi)放機(jī)制的實(shí)踐意義在于:通過(guò)開(kāi)放,解決檔案管理思維與實(shí)踐視野的社會(huì)化,將檔案管理融人社會(huì)發(fā)展體系之中，從社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展的角度出發(fā)審視檔案管理，把握社會(huì)發(fā)展變化的脈搏，不斷拓展檔案管理思維的視野與著力點(diǎn),破除檔案管理思維與實(shí)踐定勢(shì),拓展檔案管理實(shí)踐空間，完善檔案管理實(shí)踐運(yùn)行方式與方法,為襠案管理合法性的實(shí)現(xiàn)找準(zhǔn)支點(diǎn)，為檔案管理實(shí)踐的發(fā)展提供動(dòng)力源，為完善檔案管理對(duì)策提供機(jī)制保障。

長(zhǎng)期以來(lái),封閉性成為制約檔案管理取得突破的瓶頸因素。檔案管理無(wú)論在資源豐富性建設(shè)，還是服務(wù)方式與手段的現(xiàn)代化建設(shè),特別是檔案信息網(wǎng)絡(luò)傳播方面取得的進(jìn)展十分有限。導(dǎo)致這種情形的根源在于檔案部門(mén)的自我封閉導(dǎo)致檔案部門(mén)無(wú)法充分利用社會(huì)資源來(lái)拓展檔案工作思路，無(wú)法整合社會(huì)資源來(lái)提升檔案管理解決自身發(fā)展問(wèn)題的能力。

2.3.2互動(dòng)機(jī)制通過(guò)與其他社會(huì)實(shí)踐部門(mén)和廣大利用者的思想溝通與觀(guān)點(diǎn)交流,真正實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)性活動(dòng)的檔案管理的社會(huì)化運(yùn)作方式。長(zhǎng)期以來(lái),檔案管理部門(mén)與絕大多數(shù)其他社會(huì)實(shí)踐部門(mén)的關(guān)系停留在檔案形成與接收、服務(wù)的狀態(tài),這種狀態(tài)不是真正的社會(huì)性事業(yè)建設(shè)與發(fā)展應(yīng)有的關(guān)系狀態(tài)。真正的社會(huì)事業(yè)要求我們與其他社會(huì)實(shí)踐部門(mén)保持互動(dòng)和共同發(fā)展的關(guān)系。

在這方面，彼得圣吉在《第五項(xiàng)修煉》中提出的基本思想對(duì)我們是有重要啟示的。人類(lèi)生活在意義之中,社會(huì)發(fā)展“共同愿景％為我們提供了共同的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)下，科學(xué)發(fā)展觀(guān)與和諧社會(huì)理念為我們提供了社會(huì)發(fā)展的共同愿景。作為職業(yè)人士,我們應(yīng)從社會(huì)分工所確定的社會(huì)責(zé)任出發(fā),從社會(huì)發(fā)展共同愿景中科學(xué)界定檔案管理在實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展目標(biāo)中所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、應(yīng)有的價(jià)值追求與具體工作目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)與其他社會(huì)實(shí)踐人士的“深度匯談”，啟發(fā)我們對(duì)社會(huì)責(zé)任與價(jià)值新認(rèn)知,以此來(lái)改善我們傳統(tǒng)的“心智模式,從根本上破除傳統(tǒng)社會(huì)分工所導(dǎo)致的分工思維局限一思維的封閉性，就自我認(rèn)識(shí)自我，甚至將手段當(dāng)成目的,立足社會(huì)整體和社會(huì)發(fā)展的共同愿景來(lái)認(rèn)識(shí)檔案管理的社會(huì)意義,時(shí)刻將自身視為社會(huì)發(fā)展的“公器”(松下幸之助語(yǔ)),從社會(huì)發(fā)展的需要出發(fā)來(lái)界定自身的社會(huì)責(zé)任與現(xiàn)實(shí)工作目標(biāo)。

如此,有助于我們及時(shí)了解并掌握整個(gè)社會(huì)實(shí)踐的理念變化、發(fā)展路徑和發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整,從中明確檔案資源建設(shè)的調(diào)整方向與目標(biāo)以及具體標(biāo)準(zhǔn)的完善方向，同時(shí)對(duì)檔案服務(wù)重點(diǎn)作必要的調(diào)整,明確服務(wù)中的薄弱環(huán)節(jié),進(jìn)而根據(jù)社會(huì)發(fā)展的新要求完善檔案服務(wù)制度與方式。

2.3.3公眾參與機(jī)制如果說(shuō)互動(dòng)機(jī)制解決的是檔案管理思維與實(shí)踐公共性實(shí)現(xiàn)的路徑依賴(lài)問(wèn)題，公眾參與機(jī)制解決的則是公共性實(shí)現(xiàn)的具體措施問(wèn)題。公眾參與檔案管理是檔案工作社會(huì)性的內(nèi)在要求,是檔案管理開(kāi)放性的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。公眾參與檔案管理主要表現(xiàn)在公眾參與檔案管理評(píng)價(jià)、參與具體檔案管理實(shí)踐問(wèn)題的解決。

在當(dāng)今社會(huì),對(duì)社會(huì)公益事業(yè)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)是推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的重要手段。檔案管理的公共性決定了其評(píng)價(jià)體系必須是開(kāi)放的,即檔案管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身必須充分體現(xiàn)公眾對(duì)檔案信息資源建設(shè)的系統(tǒng)性、豐富性以及檔案信息服務(wù)的及時(shí)性、充分性、便捷性、系統(tǒng)性的訴求。在評(píng)價(jià)主體構(gòu)成上，必須有足夠數(shù)量和充分代表性的社會(huì)公眾代表參與到評(píng)價(jià)隊(duì)伍中來(lái)，以改變現(xiàn)階段檔案管理評(píng)價(jià)所采取的自我評(píng)價(jià)為主的情形,為檔案管理公共性的實(shí)現(xiàn)注人強(qiáng)勁的社會(huì)動(dòng)力在這方面,檔案部門(mén)應(yīng)積極借鑒民主評(píng)議政府、事業(yè)單位評(píng)估機(jī)制等做法。

與社會(huì)力量共同經(jīng)營(yíng)檔案事業(yè)是實(shí)現(xiàn)檔案管理公共性的基本途徑。在開(kāi)放時(shí)代,合作共贏是社會(huì)實(shí)踐基本運(yùn)行模式。當(dāng)下，檔案部門(mén)應(yīng)在檔案信息資源建設(shè)和檔案信息化建設(shè)方面積極爭(zhēng)取與相關(guān)社會(huì)力量合作，從社會(huì)全面發(fā)展的需要出發(fā),盡快確立符合社會(huì)發(fā)展需要的檔案信息資源體系建設(shè)方案,從根本上解決檔案資源的豐富性問(wèn)題。同時(shí),與信息技術(shù)部門(mén)、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、相關(guān)社會(huì)研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介組織合作，進(jìn)行檔案信息資源開(kāi)發(fā),盡快實(shí)現(xiàn)柯案信息資源的網(wǎng)上傳播與利用服務(wù)。