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農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀淺談:城市農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的實踐及其分析

〔摘要〕農(nóng)民工是我國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的特殊群體,建立城市農(nóng)民工社會保障制度具 有重大的意義?在建立城市農(nóng)民工社會保障制度時,我們應(yīng)借鑒上海?廣東等地的成功經(jīng)驗 ,在制度設(shè)計方面堅持統(tǒng)賬結(jié)合模式,實施土地?fù)Q保障,優(yōu)先建立農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌和工傷 保險機(jī)制;要分類?分層地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保 障體系,最終建立包括各類勞動者在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度?

〔關(guān)鍵詞〕 城市農(nóng)民工,社會保障,實踐,思考

改革開放以來,我國離開農(nóng)村到城市尋找就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民工隊伍非常巨大,據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在我 國常年外出務(wù)工?經(jīng)商人數(shù)達(dá)8600萬人,全國處于流動狀態(tài)的農(nóng)業(yè)人口已達(dá)1.3億人??① 這些城市農(nóng)民工,為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了財富和稅收,促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)和社會的 繁榮,然而,長期以來,這些人卻被社會保障拒之于門外?因此,我們應(yīng)該建立城市農(nóng)民工 的社會保障制度,這樣不僅可以幫助城市農(nóng)民工抵御城市工作生活中的風(fēng)險,增加他們的安 全感和對城市的認(rèn)同感,解除他們的后顧之憂,也有利于社會的穩(wěn)定?

一?城市農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的實踐及其分析

(一)上海模式? 上海市在分析外來從業(yè)人員職業(yè)風(fēng)險的基礎(chǔ)上,自200219月1日開始實施《上海市外來從業(yè) 人員綜合保險暫行辦法》,對外來從業(yè)人員(指符合該市就業(yè)條件,在上海務(wù)工?經(jīng)商但不 具有上海市常住戶籍的外省?自治區(qū)?直轄市的人員,不包括通過市人事局引進(jìn)的專業(yè)人才 以及從事家政服務(wù)?農(nóng)業(yè)勞動的人員)實行綜合保險?綜合保險由市勞動保障局主管,由勞 動保障行政部門的外來人員就業(yè)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)辦?這種模式主要有以下特點:

第一,一個保險三項待遇?對外來勞動力只實行一個保險即綜合保險?三項待遇是指工 傷?住院醫(yī)療和老年補貼,即單位使用的外來從業(yè)人員只享受工傷?住院醫(yī)療和老年補貼三 項待遇,無單位的外來從業(yè)人員享受意外傷害?往院醫(yī)療和老年補貼三項待遇?

第二,費率固定,費基完全統(tǒng)一,繳費周期為每3個月繳1次?使用外來從業(yè)人員 的所有用人單位其綜合保險費率都是12.5%,其中養(yǎng)老補貼為7%,大病醫(yī)療和工傷保險為5.5 %?外地施工企業(yè)由于只參加大病醫(yī)療和工傷保險,繳費比率為5.5%,繳費基數(shù)為上年度社 會平均工資的60%?企業(yè)給外來從業(yè)人員辦理綜合保險,一次必須繳納3個月的費用?

第三,待遇一次性發(fā)放?這樣有利于解決長期困擾的農(nóng)民工頻繁流動問題?一次性支付對工 傷保險來說尤為有利,工傷人員可以領(lǐng)一筆錢回原籍養(yǎng)老,減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān),而且工傷待遇 標(biāo)準(zhǔn)相對較高,除了全額報銷住院費用,其他的四項補貼最高的可達(dá)44萬,最低的10級工傷 也能享受一次性支付的工傷待遇1萬元?外來從業(yè)人員不實行養(yǎng)老保險,不設(shè)立個人賬戶, 只做養(yǎng)老補貼?用人單位和無單位的外來從業(yè)人員連續(xù)繳費滿1年可獲得1份老年補貼證,其 額度為本人實際繳費基數(shù)的7%;外來從業(yè)人員男滿60歲?女滿50歲時,可憑老年補貼證,身 份證明到戶籍所在地的商業(yè)保險公司約定的機(jī)構(gòu)領(lǐng)取老年補貼?

第四,委托商業(yè)保險公司管理?大病醫(yī)療和工傷保險委托平安保險公司承辦,而養(yǎng)老補貼則 委托中國人壽保險公司辦理??②

(二)廣東模式? 即將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度?廣東省頒布了《廣東省社會養(yǎng)老保險條例 》和《廣東省社會養(yǎng)老保險條例實施細(xì)則》,規(guī)定將城市農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工 社會養(yǎng)老保險體系,執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策?其主要有兩個特點:

第一,不另設(shè)專門的制度,而是將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系,主要 參加養(yǎng)老?醫(yī)療和工傷三項基本社會保險,不參加失業(yè)保險和生育保險?

第二,允許農(nóng)民工享受養(yǎng)老待遇,但其辭工返鄉(xiāng)時,其個人賬戶的養(yǎng)老保險資金全 部轉(zhuǎn)回其戶籍所在地的社會保險機(jī)構(gòu),當(dāng)?shù)貨]有社保機(jī)構(gòu)的,退給本人?

(三)對城市農(nóng)民工社會保障制度現(xiàn)有模式的分析? 隨著我國城市化進(jìn)程的加快和城市農(nóng)民工的不斷增加,各地都在探索城市農(nóng)民工社會保障制 度建設(shè)的新路徑,對現(xiàn)有的各種模式進(jìn)行分析可以把它們歸為三類:農(nóng)村模式?獨立模式 和城鎮(zhèn)模式?

農(nóng)村模式即把城市農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障制度,不建立城市農(nóng)民工社會保障制度?這 種模式,既不符合農(nóng)民工的意愿也不符合實際?首先,農(nóng)村社會保障制度本身就存在 很大的問題,不能對農(nóng)民工起到什么保障作用?其次,在城市化的進(jìn)程中,相當(dāng)一部分農(nóng)民 工已經(jīng)在城市居住多年,他們也不愿意回到農(nóng)村,這時再將城市農(nóng)民工的社會保障問題納 入到農(nóng)村社會保障體系顯然已不現(xiàn)實?

獨立模式即將城市農(nóng)民工的社會保障獨立于農(nóng)村和城市社會保障之外,比如上海模式?它具 有以下幾方面的優(yōu)點:首先,有利于社會保障覆蓋面的擴(kuò)展?因為這種模式的參保者無需承 擔(dān)額 外的“轉(zhuǎn)軌成本”,那就既可以滿足城市農(nóng)民工等靈活就業(yè) 群體的社會保障需求,又可以逐步建立起一個與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)?與大多數(shù)企業(yè)及 社會群體承受力相匹配的社會保險制度?這也是擴(kuò)大社會保險覆蓋面?加快社會保障基金積 累?完善社會保險體系的一種選擇?其次,有利于突破二元社會保障體系的固有框架, 為實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備?從我國目前的實際來看,對城市農(nóng)民工一開始 即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會保障制度,缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),企業(yè)承受不 了如此高的繳費,城市農(nóng)民工個人繳費能力也達(dá)不到這個水平?最后,具有更為廣泛的 適應(yīng)性?因為這種模式可以根據(jù)實際需要對保險項目進(jìn)行組合,而且在繳費方法?受益標(biāo)準(zhǔn) 的確定上,能夠更多的考慮到農(nóng)民工的收入特點 ,為農(nóng)民工提供更多的方便,降低農(nóng)民工進(jìn)入社會保障體系的門檻,更有利于社會保障制 度功能的正常發(fā)揮?但是獨立模式也存在相應(yīng)的問題,如城市農(nóng)民工獨立保障體系的建立 與社會保障體制改革的方向——統(tǒng)一的社會保障制度不相符,形成了社會保障的“三元 格局”,這可能會影響農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)?而且由于各個地方自成一體,相關(guān)政策規(guī) 定的比較粗糙,容易出現(xiàn)侵害城市農(nóng)民工權(quán)益的事件?

城鎮(zhèn)模式就是把城市農(nóng)民工完全納入城市職工的社會保障體系,享受與城鎮(zhèn)職工

基本一致的 待遇?這種模式具有以下優(yōu)點:首先,它有利于緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老金發(fā)放的壓力?我國 城市社會保障體系改革所面臨的一個重要問題,是不少企業(yè)因經(jīng)營虧損,難以按時足額向社 會保險機(jī)構(gòu)提供保險費?隨著我國老齡化社會的到來,城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老金支付困難的局面在較 長時期內(nèi)都將不可避免?而城市農(nóng)民工都 普遍年輕,將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系,他們將有很長的繳納各種社會保險金特別是養(yǎng)老 保險金的時期,領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間普遍在30年~40年之后,這一較長的緩沖期為解決城鎮(zhèn)社 保資金不足提供了可能?其次,將城市農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障制度,節(jié)省了制度的設(shè) 計成本?最后,它減輕了制度之間的銜接壓力?當(dāng)然,這種模式也存在一些問題,如城鎮(zhèn)社 會保障制度本身就存在不少問題,必須要加以改革,城市農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民社會保險待遇不 平等的問題等等?　二?建設(shè)城市農(nóng)民工社會保障制度的建議

(一)在制度設(shè)計方面應(yīng)該堅持統(tǒng)賬結(jié)合模式,實施土地?fù)Q保障,優(yōu)先建立農(nóng)民工的 大病統(tǒng)籌和工傷保險機(jī)制?③

第一,堅持統(tǒng)賬結(jié)合模式?社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會共濟(jì)性以及國家的基本保障義務(wù),個人 賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人 的繳費義務(wù)?因此,必須適當(dāng)調(diào)整統(tǒng)賬結(jié)合方式,優(yōu)化制度組合?

第二,實行完全積累的運行模式?農(nóng)民工社會保障實行完全積累的統(tǒng)賬結(jié)合模式,統(tǒng)籌賬戶 由雇主繳納,個人賬戶由雇主?雇員共同繳費,其中,雇主繳費小于雇員繳費,但不設(shè)上限 ?農(nóng)民工社會保障賬戶實行繳費確定型的計算發(fā)放方法,即養(yǎng)老金=統(tǒng)籌賬戶或個人賬戶的 積累額/退休時的平均預(yù)期壽命?實行繳費確定型的社會保障,農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時,養(yǎng)老 金統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶可以隨時轉(zhuǎn)移,比較適合農(nóng)民工工作不穩(wěn)定的特點,而且成本更低, 更易于被農(nóng)民工接受?

第三,實施土地?fù)Q保障?放棄農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工可以直接參加農(nóng)民工社會保障, 并以農(nóng)村土地使用權(quán)折算為一定年數(shù)的個人賬戶積累額,促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會保 障的平穩(wěn)過渡?土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金,直接進(jìn)入農(nóng)民工的個人賬戶,既可 以增加農(nóng)民工社會保障個人賬戶的積累,又可以擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模?

第四,優(yōu)先建立農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌和工傷保險?2003年全國共發(fā)生各類事1961976起,死亡 136340人,造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于gdp的2.5%?而這些工業(yè)傷亡的受害者,基本上都是農(nóng)民 工?而且,我國職業(yè)病的受害者基本上也都是農(nóng)民工?對城市農(nóng)民工而言,一旦發(fā)生工 傷事故,如果沒有工傷保險,也沒有職業(yè)病救治措施,不但不能獲得勞動收入,而且使得整 個家庭陷入貧困狀態(tài),這很可能直接引發(fā)一系列的矛盾沖突,給社會穩(wěn)定造成不利影響?

由此可見,建立農(nóng)民工社會保障制度,必須堅持分階段?逐步完善的原則,優(yōu)先解決突出 的基本保障問題,當(dāng)務(wù)之急是建立必要的工傷保險及大病醫(yī)療等救助?補貼制度,這才是當(dāng) 前農(nóng)民工最需要的社會保障?

(二)分類?分層地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系

城市農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè),不應(yīng)采取一刀切的辦法?在制度運行初期,應(yīng)采取分類? 分層的保障辦法,以確保在初始階段就將部分農(nóng)民工社會保障真正納入城鎮(zhèn)社會保障體系中 來?隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)和工業(yè)化城市化程度的不斷提高,最終消除社會保障的二元結(jié) 構(gòu),建立全國統(tǒng)一的基本社會保障制度?

根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)的特點及流動程度不同,可將農(nóng)民工主要分為以下三類:第一類為 有雇主且職業(yè)穩(wěn)定?有固定收入的農(nóng)民工?此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年,與城市 居民已無二致;第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定?也無固定收入的農(nóng)民工?此類農(nóng)民工一般流 動性較強(qiáng);第三類為無雇主的農(nóng)民工?對于第一類農(nóng)民工其社會保障項目的設(shè)置及經(jīng)費籌集 方式均可與城市職工相同;對于后兩類的農(nóng)民工,由于其流動性強(qiáng),因此,對他們應(yīng)采取比 較靈活的政策?具體而言:

第一,就有雇主的農(nóng)民工而言,最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險制度?從層出不窮的 農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體,以及由此而導(dǎo)致的許多的勞資糾紛,都 決定了應(yīng)當(dāng)把針對農(nóng)民工的工傷保險制度作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立?

第二,關(guān)于農(nóng)民工的醫(yī)療保險制度?醫(yī)療保險可分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險與一般醫(yī)療保險兩項 ? 對于第一類農(nóng)民工,應(yīng)實行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度?而對于 后二類的農(nóng)民工,由于其流動性較大,因而他們可以不參加一般醫(yī)療保險,但應(yīng)參加大病統(tǒng) 籌醫(yī)療保險,只建立統(tǒng)籌賬戶?但如果他們愿意參加一般醫(yī)療保險,可為其建立個人賬戶, 并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移?

第三,關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度?對于第一類農(nóng)民工而言,應(yīng)實行與城市職工相同的即社 會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度,并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移?對于后兩類的 農(nóng)民工,可實行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險待遇的個人儲存型保險模式,只建立個人賬戶, 當(dāng)然,也應(yīng)保證其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移?

農(nóng)民工如離開用人單位回居住地,可將其個人賬戶連同基金轉(zhuǎn)移到居住地縣級勞動保障部門 ,實行專戶管理?如果他們到其他地方就業(yè),即可將其個人賬戶轉(zhuǎn)移到新從業(yè)地管理?他們 退休時,如繳費年限累計沒有達(dá)到一定年限,則根據(jù)規(guī)定把個人賬戶儲存額一次性支付給本 人?如滿一定年限,他們則可按有關(guān)規(guī)定享有養(yǎng)老保險待遇?

當(dāng)然,針對農(nóng)民工的這些保障制度,都只是過渡性的?隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善,現(xiàn)代企業(yè)制度 在各類企業(yè)的真正確立以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的徹底廢止,目前這些針對不同身份勞動者實行 的不同的社會保障制度,必然會被包括各類勞動者在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度所代替?

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀淺談:農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

摘要:農(nóng)民工維權(quán)備受社會關(guān)注,其社會保障問題也日益凸現(xiàn),正視問題存在并積極求索化解之道勢在必行。本文對我國農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理和介紹,并對研究狀況作了簡要評析,以期為該領(lǐng)域研究的加強(qiáng)、深化和拓展提供一些必要參考。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工/社會保障/研究述評

農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體,使工人隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn),農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注,但對于農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還正視不足,對于農(nóng)民工的社會保障問題還關(guān)注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進(jìn)展的同時還存在一些問題和不足,有進(jìn)行總結(jié)的現(xiàn)實需要。鑒于此,筆者采用內(nèi)容分析的文獻(xiàn)研究方法,對農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

一、農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征,這集中顯現(xiàn)了農(nóng)民工社會保障的緊迫性。

第一,農(nóng)民工社會保障程度低,相應(yīng)的社會保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后,農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn),只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障,而且不是完全意義上的社會保障,其中社會保險各險種的參保率都在10%以下,其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出,農(nóng)民工完全處在城市社會保障網(wǎng)絡(luò)之外,尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機(jī)制[2].另有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然進(jìn)城創(chuàng)造了財富,但大量農(nóng)民工都沒有社會保障[3].

第二,某些地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范,出臺了一些相關(guān)的政策措施,但政策執(zhí)行和實施效果不佳。有人分析指出,部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會保障政策措施,但實踐效果并不理想[4].另外有人調(diào)研后指出,面對農(nóng)民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求,政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法,但問題是效果難如人意[5].

農(nóng)民工社會保障的這種滯后現(xiàn)狀,會導(dǎo)致一系列的隱患和問題,主要表現(xiàn)在:

首先,農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀是社會穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工絕大部分處于中低層職業(yè),還面臨著失業(yè)風(fēng)險,所以在陷入生活困境時容易鋌而走險,從而積蘊社會不安定因素[6].其次,不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中,是否能進(jìn)一步將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來,關(guān)系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成;再次,不利于實際推進(jìn)我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收,就將長期處于流動狀態(tài),由此會帶來一系列問題;第四,不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民實質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展成果[7].第五,不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額,在再分配中應(yīng)得到適當(dāng)補償,但城市再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外,尤其是農(nóng)民工的社會保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學(xué)者對造成農(nóng)民工社會保障滯后現(xiàn)狀的原因進(jìn)行了分析,比如有人從農(nóng)民工的身份認(rèn)同與流動性、雇主的不自覺以及農(nóng)民工自身權(quán)益保護(hù)意識等幾個方面進(jìn)行了分析[9],還有人認(rèn)為造成農(nóng)民工社會保障缺失有社會地位方面、認(rèn)識方面、資金方面和操作方面的原因[10],另有人提出農(nóng)民工社會保障遲遲沒有大的進(jìn)展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉(zhuǎn)移到需求和個體上[11].鑒于農(nóng)民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細(xì)予以介紹的農(nóng)民工社會保障建設(shè)的障礙因素有著互相交融的特征,故在此對其只是點到為止。

二、農(nóng)民工社會保障建設(shè)的必要性與緊迫性

理論界對農(nóng)民工社會保障的必要性與緊迫性的認(rèn)識已有廣泛共識,雖然有人存在異議,但認(rèn)為有必要注重并加緊農(nóng)民工社會保障的研究和探索居于絕對主導(dǎo)地位。農(nóng)民工群體社會保障制度建設(shè)的必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)于以下方面。

第一,農(nóng)民工社會保障建設(shè)具有其政治意義:(1)建立農(nóng)民工社會保障是全面建設(shè)小康社會的需要。全面小康社會要求現(xiàn)代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農(nóng)村人口特別是農(nóng)民工提供應(yīng)有的保障[12].(2)建立農(nóng)民工社會保障是政府著眼長遠(yuǎn)的要求。如果因農(nóng)民工的流動性與勞動關(guān)系不穩(wěn)

定而不考慮其保險問題,那么今后再解決比現(xiàn)在就應(yīng)對成本要大得多[13].(3)社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權(quán)利,建立農(nóng)民工社會保障是保障農(nóng)民工基本公民權(quán)的需要[14].

第二,農(nóng)民工社會保障建設(shè)有著重要的社會意義,表現(xiàn)在:(1)發(fā)展農(nóng)民工社會保障事業(yè)有利于增進(jìn)社會的整合與穩(wěn)定,是社會順利轉(zhuǎn)型的客觀需要[15].(2)是城市化戰(zhàn)略推進(jìn)的需要。合理解決我國城市化的難題,必須做的一項工作就是城鄉(xiāng)社會保障制度的有機(jī)銜接,要給農(nóng)民工相應(yīng)的社會保障[16].(3)農(nóng)民工得失懸殊、進(jìn)退兩難的處境使社會主義的公平機(jī)制沒有得到應(yīng)有體現(xiàn),亟待為其建立相應(yīng)社會保障機(jī)制,兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會公平[17].(4)是新時期社會反貧困的重要舉措。農(nóng)民工作為農(nóng)村“精英分子”的身份和責(zé)任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊,極有可能導(dǎo)致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三,農(nóng)民工社會保障建設(shè)可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)意義。(1)建立農(nóng)民工社會保障有利于引導(dǎo)農(nóng)民工放棄兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營,從而可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率;(2)為形成統(tǒng)一的勞動力市場,就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內(nèi)的社會保障體系,從而要求建立農(nóng)民工的社會保障[19].(3)可以引導(dǎo)農(nóng)民工對勞動力流動的投資。建立農(nóng)民工的社會保障減少了他們流動的心理成本,增加了流動的間接收益和凈收益現(xiàn)值,從而有利于農(nóng)民工的流動投資[20].(4)農(nóng)民工社會保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風(fēng)險能力,降低預(yù)防性儲蓄、促進(jìn)消費,對于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義[21].(5)建立農(nóng)民工社會保障有利于維護(hù)雇傭農(nóng)民工企業(yè)勞動關(guān)系的和諧以及企業(yè)的發(fā)展與長期利益最大化[22].

第四,農(nóng)民工社會保障建設(shè)對發(fā)展社會保障事業(yè)具有積極意義。(1)把農(nóng)民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險金支付不足,有利于城市社會保障體系的改革[23].(2)農(nóng)民工雖然持農(nóng)村戶口,但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動,建立農(nóng)民工社會保障能更好地體現(xiàn)社會保障制度的本質(zhì),體現(xiàn)其公平性[24].(3)農(nóng)民工作為社會邊緣人,他們應(yīng)有社會保障制度來維護(hù)自身權(quán)利,建立農(nóng)民工社會保障制度可以進(jìn)一步完善我國社會保障制度[25].(4)從長遠(yuǎn)來看把農(nóng)民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本,又不會扭曲社會保障一元化目標(biāo),是社會保障制度改革長期目標(biāo)的必然要求[26].

第五,農(nóng)民工社會保障建設(shè)對農(nóng)民工自身有著重大的現(xiàn)實意義:(1)數(shù)量眾多的農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對稱,這是絕對不合理的;(2)農(nóng)民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種,受工傷、疾病困擾可能性非常大,社會保障是農(nóng)民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求;(3)建立農(nóng)民工社會保障是關(guān)愛和保護(hù)農(nóng)民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要,他們對社會保障的需求更為迫切;(4)有利于對農(nóng)民工消費行為的引導(dǎo),使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠(yuǎn)利益[27]. 三、建立農(nóng)民工社會保障的可行性與障礙因素

有效推進(jìn)農(nóng)民工社會保障事業(yè)和制度建設(shè),需要對農(nóng)民工社會保障的基本狀況和問題有一個全面系統(tǒng)的理解。這就要求在對農(nóng)民工社會保障的作用與意義有充分認(rèn)識的同時深刻剖析該制度安排可能產(chǎn)生的負(fù)面影響,不僅要探討農(nóng)民工社會保障建設(shè)的阻礙因素,也需要對其有利條件進(jìn)行必要把握,在辨證分析中探索有效的解決之道。

(一)建立農(nóng)民工社會保障的弊端

有人認(rèn)為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系需要相當(dāng)長的路要走,如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌,很可能會增加企業(yè)和農(nóng)民工的負(fù)擔(dān),國家也將付出太大的監(jiān)督成本[28].

另外有人表示反對把農(nóng)民工納入社會保障體系,一是因為對農(nóng)民工來說現(xiàn)在首要任務(wù)是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會保障問題;二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會保障都沒搞好,而且農(nóng)民工流動性很大;三是讓農(nóng)民工加入社會保障體系會增加企業(yè)成本[29].還有人認(rèn)為建立農(nóng)民工社會保障具有負(fù)效應(yīng)表現(xiàn)在:建立農(nóng)民工社會保障對我國城市化會產(chǎn)生負(fù)面影響,對農(nóng)村社會保障建設(shè)有不利影響,也不利于農(nóng)民工的就業(yè)[30].

(二)建立農(nóng)民工社會保障的有利條件

有學(xué)者指出,我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長了二十年,國家財力和政府承受能力

已逐步增強(qiáng)。而且農(nóng)民工社會保障建設(shè)中政府的主要責(zé)任在于制度設(shè)計和政策引導(dǎo),過分強(qiáng)調(diào)國家財力不足和過高估計農(nóng)民工社會保障建設(shè)的代價是一種思想上的誤區(qū),應(yīng)分類分層對農(nóng)民工進(jìn)行保障[31].

有學(xué)者認(rèn)為,目前我國已經(jīng)基本具備建立農(nóng)民工社會保障的條件,具體表現(xiàn)在:一是具備相應(yīng)的政治條件,二是具備相應(yīng)的社會條件,三是經(jīng)濟(jì)條件也已基本具備[32].

還有學(xué)者認(rèn)為,建立初步的農(nóng)民工社會保障機(jī)制的時機(jī)已經(jīng)逐漸成熟,政府應(yīng)該著手建立農(nóng)民工的社會保障機(jī)制,尤其是一些最基本的生存保障機(jī)制,更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神[33].

(三)建立農(nóng)民工社會保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素:(1)農(nóng)民工沒有得到基本的身份認(rèn)同,一部分人單純站在城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看問題,忽視農(nóng)民工自身的基本權(quán)益;(2)大部分的農(nóng)民工雇主缺乏自覺保護(hù)農(nóng)民工的意識,政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在一定程度上忽視對農(nóng)民工的保護(hù);(3)農(nóng)民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護(hù)自己應(yīng)有的基本權(quán)益,維權(quán)意識缺乏[34].(4)城市居民對對于建立農(nóng)民工的社會保障制度有較強(qiáng)的抵觸心理,擔(dān)心會引來更多的農(nóng)民進(jìn)入城市[35].(5)一些地方搞農(nóng)民工的社會保障,往往是按照上級政府規(guī)定的擴(kuò)面指標(biāo)層層向企業(yè)進(jìn)行安排,也不管農(nóng)民工是不是真正需要,這種行政強(qiáng)制的工作開展方式讓農(nóng)民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素:(1)現(xiàn)有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發(fā)

展和社會穩(wěn)定而制定的嚴(yán)格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度[37].(2)社會保障立法不健全。關(guān)于農(nóng)民工的社會保障問題沒有相應(yīng)的立法,使相應(yīng)的的社會保障工作難以實現(xiàn)強(qiáng)制性原則;(3)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農(nóng)村的社會保障制度遠(yuǎn)未形成,與城市社會保障存在嚴(yán)重脫節(jié),這嚴(yán)重影響了農(nóng)民工社會保障工作的有效開展[38].(4)農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權(quán)益的能力不足,他們的訴求和意愿難以引起決策層的應(yīng)有重視[39].

再次有客觀方面的因素:(1)農(nóng)民工表現(xiàn)出的極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉(xiāng)之間,也表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間[40].(2)作為保障對象的農(nóng)民工規(guī)模巨大且構(gòu)成復(fù)雜。我國農(nóng)民工數(shù)量非常龐大且還不斷增長,而且層次不一、構(gòu)成復(fù)雜,他們對社會保障的需求也存在較大差別[41].(3)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入上的障礙。農(nóng)民工主要分布在勞動密集型企業(yè),工作和收入很不穩(wěn)定,這種狀況使其難以取得進(jìn)入現(xiàn)有社會保障體系的資格[42].(4)社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心,如果再把農(nóng)民工納入其中將會不堪重負(fù)[43].

四、農(nóng)民工社會保障建設(shè)的框架體系與基本思路

前文中對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述,最終還需歸于農(nóng)民工社會保障建設(shè)的框架體系與基本思路上,這也是化解農(nóng)民工社會保障問題的根本落腳點。

在農(nóng)民工社會保障的框架體系構(gòu)成上,可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構(gòu)成看,主要存在兩種看法。一種觀點認(rèn)為農(nóng)民工社會保障應(yīng)包括農(nóng)民工的工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三個基本組成部分[44],另一種觀點是將農(nóng)民工社會保障基本等價于當(dāng)前的城鎮(zhèn)社會保險,即包含工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及生育保險等五大部分[45],較第一種觀點增加了失業(yè)保險和生育保險。

從縱向構(gòu)成看,大多觀點認(rèn)為當(dāng)前由于主客觀方面條件的制約,農(nóng)民工社會保障建設(shè)不宜也不可能求大求全、齊頭并進(jìn),而應(yīng)堅持分類分層分階段逐步推進(jìn)的策略和基本原則,依次建立農(nóng)民工的工傷保險制度、醫(yī)療保險制度尤其是大病醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險制度、失業(yè)和生育保險制度,積極而有效地逐步維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會保障權(quán)益[46].尤其絕大多數(shù)觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切,應(yīng)該首先建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度,解決好關(guān)聯(lián)農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認(rèn)為農(nóng)民工社會保障還應(yīng)包括其他保障項目。有人提出農(nóng)民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一,應(yīng)在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制[47].還有人認(rèn)為應(yīng)該建立以最低生活

保障為核心的農(nóng)民工社會救助制度,并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務(wù)等方式建立農(nóng)民工的社會福利制度[48].

在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上,當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭論,沒能形成相對一致的意見,更沒有能為大家基本接受的成熟方案,主要有以下幾種觀點。

一種觀點認(rèn)為,應(yīng)將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系。有人提出城鎮(zhèn)社會保險體系應(yīng)將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會保險問題,但鑒于我國社會保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時地分層分類將農(nóng)民工納入[49].還有人認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系,目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴(kuò)面將農(nóng)民工直接納入[50].

第二種觀點認(rèn)為,應(yīng)對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系既不現(xiàn)實也不可靠,但對農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源,因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度,建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”[51].另有人指出農(nóng)民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會保障制度,其勾勒了一種農(nóng)民工社會保障的基本架構(gòu)和中長期發(fā)展目標(biāo),并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述[52].

第三種觀點認(rèn)為可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中,搭建中國社會保障新平臺。其認(rèn)為近年部分城市把農(nóng)民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會保障權(quán)益,是一種短視甚至是歧視,但如果把農(nóng)民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統(tǒng)籌則不會發(fā)生這種問題,而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農(nóng)民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性,要從根本上解決農(nóng)民工的社會保障問題,應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會保障制度,并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點,有的解決思路中沒有明確提出農(nóng)民工社會保障的歸口問題。有人認(rèn)為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關(guān)注的社會弱勢群體,其具有客觀、正當(dāng)而迫切的社會保障訴求,應(yīng)采取分類分層保障的辦法依次解決農(nóng)民工的社會保障問題[55].還有人基于現(xiàn)實權(quán)衡考慮提出了“低起點、多層次、土地?fù)Q保障”的農(nóng)民工社會保障設(shè)想和解決辦法[56]. 五、結(jié)語

現(xiàn)有對農(nóng)民工社會保障問題的研究除了本文論及的幾個方面外,還有一些從其他視角進(jìn)行了探討,鑒于其研究比較稀薄以及本文構(gòu)思和篇幅的考慮,在此不再贅述。

綜觀農(nóng)民工社會保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文,可以看到該問題已逐步受到各方面專家學(xué)者的關(guān)注和重視,尤其是去年以來論文數(shù)量有了較大增加,認(rèn)識也日漸由感性走向理性、走向深入,研究視角也在不斷拓展,這必將為農(nóng)民工社會保障問題的化解提供有力的理論支持。同時,筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足,有待今后注意或改進(jìn)。

首先,研究在總體上還很不深入。農(nóng)民工社會保障問題由來已久,但從對其研究的數(shù)量上看,筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇,其中比較正規(guī)的專門性研究就更為稀少;從研究的拓展情況來看,現(xiàn)有研究大部分著眼點還很籠統(tǒng),分化和展開不夠;從研究的氛圍來看,雖然有過一些論爭,但總體還很薄弱,離建立農(nóng)民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱。

其次,研究的實證性有待加強(qiáng)。已有的研究基本限于純理論和經(jīng)驗研究范疇,實證成分稀缺。對農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀以及相關(guān)情況的調(diào)研不足和缺乏第一手調(diào)研資料使得對現(xiàn)實狀況的把握不夠精確、肯定和深入,從而導(dǎo)致研究結(jié)論尤其是構(gòu)建方案的可行性與說服力不強(qiáng)。

第三,研究中存在一些偏頗。首先表現(xiàn)在研究中的結(jié)構(gòu)性偏差,即對作為農(nóng)民工社會保障重要部分的社會救助和社會福利很少涉及,尤其是對后者忽于關(guān)注。另外對建立農(nóng)民工社會保障可能產(chǎn)生的負(fù)面影響分析不夠,重農(nóng)民工社會保障建設(shè)阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四,研究設(shè)定的解決方案還比較粗糙,系統(tǒng)性和實踐性不足。究其緣由,固然有研究歷時不長的客觀原因,但上面提到的問題尤其是對農(nóng)

民工社會保障現(xiàn)狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認(rèn)識不夠全面深入而產(chǎn)生的一種脫離制度安排的基礎(chǔ)性工作即直奔具體方案設(shè)計的不合理取向難免使設(shè)定方案的有效性打了折扣。

第五,研究的國際視野與經(jīng)驗借鑒有待重視。我國的改革發(fā)展與趕超戰(zhàn)略要求有充分合理借鑒他國經(jīng)驗教訓(xùn)的意識,在農(nóng)民工社會保障問題上亦應(yīng)如此。然而現(xiàn)有研究中對國外相關(guān)研究成果和舉措的引進(jìn)與參考還明顯不足,幾乎處于空白狀態(tài)。這種傾向也一定程度存在于當(dāng)前農(nóng)民工問題的總體研究之中。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀淺談:城市農(nóng)民工就業(yè)狀況及其社會保障優(yōu)先序研究

[摘　要]農(nóng)民工是既不同于城鎮(zhèn)居民，又有別于農(nóng)村農(nóng)民的特殊群體。他們主要分布在城市的建筑、環(huán)衛(wèi)、搬運等行業(yè)，從事的大都是重、臟、累、險的工作。隨著市場競爭的加劇，農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活過程中存在的各種風(fēng)險問題越來越突出。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的實際需要，對農(nóng)民工的社會保障制度作科學(xué)的安排，從而有效地保障農(nóng)民工的生產(chǎn)和生活，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；就業(yè)狀況；社會保障

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。到2005年，根據(jù)國家統(tǒng)計局、勞動和社會保障部的調(diào)查推算，農(nóng)村勞動力流動就業(yè)規(guī)模已達(dá)1.2億人，其中，進(jìn)城農(nóng)村勞動力約為1億人。農(nóng)民工的社會保障問題，也逐漸成為社會保險部門重點關(guān)注的對象，因為這既關(guān)系到農(nóng)民工的合法權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行。而具體到對農(nóng)民工社會保障制度的設(shè)計來說，現(xiàn)行的社會保險體系中，對農(nóng)民工而言，哪些該先行，是值得慎重考慮的。一些地區(qū)急于給農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險，而沒有考慮到農(nóng)民工的流動性和農(nóng)民工的實際需要，導(dǎo)致農(nóng)民工退?，F(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)。我們認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險制度和醫(yī)療保險制度。因為從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的各種各樣的勞資糾紛，均決定了針對農(nóng)民工的工傷保險制度以及醫(yī)療保險制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立。本文通過對農(nóng)民工群體就業(yè)狀況的全面剖析，依據(jù)輕重緩急的原則和農(nóng)民工的實際需要，為農(nóng)民工的社會保障的優(yōu)先安排作一些積極探索。

一、農(nóng)民工就業(yè)狀況分析

（一）農(nóng)民工就業(yè)行業(yè)狀況分析

農(nóng)民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。這一群體文化程度相對低，一般從事重、臟、累、險的工作，勞動條件差，工傷事故的發(fā)生率比較高，且一旦發(fā)生就會比較嚴(yán)重。據(jù)勞動社會保障部2005年快速調(diào)查顯示，農(nóng)民工主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)等重點行業(yè)。其中制造業(yè)占27%，建筑業(yè)占26%，住宿和餐飲業(yè)占11%，批發(fā)和零售業(yè)占12%，居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)占9%，其他行業(yè)占15%.國家統(tǒng)計局的調(diào)查也表明，2004年外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力從事制造業(yè)的占30%，從事建筑業(yè)的占23%，從事社會服務(wù)業(yè)的占10%，從事住宿餐飲業(yè)的占7%，從事批發(fā)零售業(yè)的占5%.中國海員建設(shè)工會全國委員會提供的最新調(diào)查顯示，我國建筑業(yè)農(nóng)民工隊伍約4000萬人，占全國農(nóng)民工總數(shù)的三成以上，占建筑業(yè)一線人員的九成以上。④據(jù)河北省勞動保障廳調(diào)查，從事制造、建筑的農(nóng)民工占47.3%，建筑業(yè)占到了全部外出農(nóng)民工的32.7%.⑤廣西南寧農(nóng)民工的行業(yè)中，建筑業(yè)約占86%.而全國大事故大多來自建筑行業(yè)，北京七成大事故來自建筑業(yè)，2003年1至9月，全國建筑業(yè)每大要死亡6.5人。這首先是由于農(nóng)民工在就業(yè)中的弱勢地位，維權(quán)意識不強(qiáng)，經(jīng)常是被動地接受雇主的許多不合法的要求，使得許多雇主依然千方百計逃避與農(nóng)民工簽訂“勞動合同”，工作時間、勞動強(qiáng)度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主單方來決定。而一旦出現(xiàn)工傷事故，雇主就可以推卸責(zé)任。此外不少雇主為了壓縮成本，不給農(nóng)民工提供必要的保護(hù)及安全措施，這使得農(nóng)民工面臨極大的安全風(fēng)險。其次是安全意識淡薄，勞動技能不高。由于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工之前從事的是一些危險性較小的簡單農(nóng)活，使得他們對于工業(yè)生產(chǎn)的安全重視不夠甚至是漠視，從而頻繁導(dǎo)致工傷事故發(fā)生。最后是農(nóng)民工的就業(yè)行業(yè)風(fēng)險性巨大。由于農(nóng)民工的知識水平有限，勞動技能不高，所以一般在像建筑業(yè)這樣風(fēng)險性較高的行業(yè)就業(yè)，從而使得農(nóng)民工成為工傷事故的主要受害群體。

（二）農(nóng)民工健康狀況分析

1.職業(yè)病是影響農(nóng)民工健康的第一大病

首先，農(nóng)民工是職業(yè)病高危人群，尤其是塵肺病人中農(nóng)民工數(shù)量占很大比重?？梢哉f職業(yè)病危害嚴(yán)重的地方，就是農(nóng)民工集中的地方。根據(jù)山西晉中市工會調(diào)查顯示，全市106354名職工中接觸職業(yè)病危害因素人數(shù)達(dá)65004人，占總數(shù)的61.1%，其中接塵人數(shù)為45088人，占接觸職業(yè)病危害因素工人的69.4%，粉塵危害成為職業(yè)病最突出因素。而晉中市2800余名患有塵肺病的職工中，絕大部分是農(nóng)民工。另外，在水泥制造業(yè)、化工業(yè)、油漆涂料業(yè)等農(nóng)民工集中的行業(yè)，慢性甲苯中毒、慢性鉛中毒等職業(yè)病逐漸開始發(fā)病。

其次，農(nóng)民工的用工單位工作環(huán)境差，一半以上有誘發(fā)職業(yè)病危險。衛(wèi)生部會同勞動和社會保障部、農(nóng)業(yè)部等部門通報了主要針對農(nóng)民工的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村個體工商戶職業(yè)病危害專項整治工作情況：據(jù)對29個省份的不完全統(tǒng)計，檢查單位21萬多戶，檢測單位5.3萬戶，不合格的占檢測總數(shù)的57.5%.

最后，農(nóng)民工對于職業(yè)病的漠視。農(nóng)民工由于各種原因?qū)е率袌鼍範(fàn)幜^低，在當(dāng)今大量農(nóng)民流動到城鎮(zhèn)就業(yè)，找到工作已屬不易。他們擔(dān)心的是自己的飯碗及其工資怎么樣，工資能否及時、足額拿到手。而對工作能產(chǎn)生職業(yè)病到?jīng)]有在乎，或者說沒有考慮過工作還可能導(dǎo)致什么病。

2.勞動強(qiáng)度也是影響農(nóng)民工健康的重要因素

央行關(guān)于對農(nóng)民工就業(yè)分布和收入的調(diào)查的報告顯示，農(nóng)民工的勞動環(huán)境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有重、臟、苦、累、險的特征。工作時間偏長，51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農(nóng)民工群體工作超過法定時間的接近85%.農(nóng)民工收入水平近期雖然有所提升，但以勞動的艱苦程度衡量，其工資水平仍然偏低。根據(jù)清華大學(xué)李強(qiáng)教授在涉及外來人口32萬的北京豐臺區(qū)，通過配額及問卷而訪談方式，完成的493份有效問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，73.5%的農(nóng)民工存在超時工作（即每天9小時以上），每天工作時間在10個小時以上的占65%.每天工作12小時以上的占23.6%（見表1）。

表1城市農(nóng)民工每天勞動時間調(diào)查結(jié)果

勞動時間 人數(shù) 百分比(%) 7小時以下 28 5.8 8小時 100 20.7 9小時 41 8.5 10小時 170 35.2 11小時 30 6.2 12小時 79 16.4 13小時 5 1.0 14小時及以上 30 6.2 合計 493 100.0

由上表同樣得出，農(nóng)民工群體勞動時間普遍比較長，勞動強(qiáng)度也比較高，這種工作狀況給他們的健康帶來了一定的隱患。

3.食品安全問題

農(nóng)民工的食品衛(wèi)生安全問題日益突出。以建筑行業(yè)為例，造成農(nóng)民工食品衛(wèi)生安全隱患的原因主要有三個方面：一是建筑工地有效工期較短，工程規(guī)模小，一般沒有規(guī)范性食堂，很難達(dá)到衛(wèi)生許可條件。二是建筑工程項目負(fù)責(zé)人衛(wèi)生安全意識薄弱，沒有采取有效的衛(wèi)生安全措施；農(nóng)民工也沒有充分認(rèn)識到危害性，不能提出相關(guān)的衛(wèi)生要求，或者認(rèn)識到了，也提出了要求，但在談判中明顯處于弱勢地位。三是建筑商的衛(wèi)生安全責(zé)任感和農(nóng)民工的維權(quán)意識都很差。建筑商只注重商業(yè)利潤而輕視工人的健康，而農(nóng)民工不知道用法律來保護(hù)自己的健康權(quán)益。此外，由于建筑工地人員流動性大，飲用水、住宿條件差等，也容易造成一些傳染病的發(fā)生和流行。

如果沒有工傷保險、醫(yī)療保險，昂貴的醫(yī)療費用，對廣大農(nóng)民工顯然不堪重負(fù)。大多數(shù)農(nóng)民工只能小病仗著年輕力壯拖，大病就只好回家，如果患了職業(yè)病也只有自認(rèn)倒霉。而農(nóng)村也不是他們天然療養(yǎng)所，據(jù)衛(wèi)生部副部長朱慶生介紹，農(nóng)村中有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區(qū)比例不一樣。在廣大的中西部地區(qū)，因為看不起病、住不起醫(yī)院，因病在家里死亡的人數(shù)估計在60%～80%.

（三）農(nóng)民工就業(yè)的流動性分析

農(nóng)民工為了尋求更好的就業(yè)機(jī)會，掙更多的錢，不得不頻繁的向不同的地方流動。根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查顯示，40%的農(nóng)民工沒有固定工作，平均就業(yè)8～9個月，3個月以工的占11.3%，4～6個月的占16.3%，6～10個月的占73.3%，10個月以上的占7.8%.據(jù)調(diào)查，湖北省農(nóng)民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一個單位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市農(nóng)民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一個單位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.農(nóng)民工表示堅決不回家的占2.4%，爭取留在城市的占17.5%，但最終能留在城市的估計不足10%.同時，由于土地制度、戶籍制度等因素的阻礙，不少農(nóng)民工即使在一個城市工作生活了多年，也很難融入城市，到一定年齡以后農(nóng)民工還是要被迫回到農(nóng)村。再加上我國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和地域分割，個人帳戶不可轉(zhuǎn)移，社會保障網(wǎng)絡(luò)在全國無法對接和聯(lián)通，無法使農(nóng)民工享受到社會保障的保障利益，從而使得農(nóng)民工這種流動性比較高的群體參與社會保障的積極性不高。

二、解決農(nóng)民工社會保障問題的重要性和緊迫性

大量事實和數(shù)據(jù)說明，農(nóng)民工已是我國產(chǎn)業(yè)大軍中的一支重要力量，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。與農(nóng)民工的貢獻(xiàn)和作用相比，農(nóng)民工的社會保障應(yīng)該盡快提上議事日程。其必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）農(nóng)民工社會保障有利于農(nóng)民工自身利益的保護(hù)

首先，數(shù)量眾多的農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會保障，與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對稱，這是絕對不合理的；其次，農(nóng)民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性大，社會保障是農(nóng)民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求；再次，建立農(nóng)民工社會保障是關(guān)愛和保護(hù)農(nóng)民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；最后，有利于對農(nóng)民工消費行為的引導(dǎo)，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠(yuǎn)利益。

（二）農(nóng)民工社會保障有利于提升我國城市化水平

城市化是人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型轉(zhuǎn)為城市型的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。我國的城市化進(jìn)程在二元社會結(jié)構(gòu)的影響下，在改革開放前的20多年時間里一直停滯不前，嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程，呈現(xiàn)出“工業(yè)國家，農(nóng)村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉(zhuǎn)。據(jù)有關(guān)資料分析表明：我國目前的城市化水平僅為32%，離中等發(fā)達(dá)國家49%的比例還相差甚遠(yuǎn)。城市化滯后引起或加劇了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出問題。如農(nóng)民收入過低和增長乏力、就業(yè)壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關(guān)。而提升城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農(nóng)民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或從事其他職業(yè)。農(nóng)民工已成為推動我國城市化水平提升的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農(nóng)民工仍然處于流動狀態(tài)，從而嚴(yán)重阻礙了我國城市化水平的進(jìn)一步提升。

（三）農(nóng)民工社會保障有利于切實解決“三農(nóng)”問題

“三農(nóng)”問題歸根到底是農(nóng)村人口過多導(dǎo)致的。在土地供給相對穩(wěn)定的條件下，過多的農(nóng)村勞動力會排斥資本和技術(shù)對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率很得到提高，農(nóng)民輸入也就無法增加。解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵是要減少農(nóng)村人口，但是如果沒有相應(yīng)的社會保障制度，這些富余勞動力是很難轉(zhuǎn)移出去的。農(nóng)民工作為三農(nóng)問題的突破口，從根本上說就是要為農(nóng)民提供制度保障，改變排斥農(nóng)民工的傳統(tǒng)政策，建立適合農(nóng)民工特點的社會保障制度，使農(nóng)民工自覺依法、有償轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)。同時，農(nóng)民工要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，積極參與到農(nóng)民工社會保障的建設(shè)中來。

（四）農(nóng)民工社會保障有利于保持社會穩(wěn)定

農(nóng)民工大部分由年輕人組成，他們在城市受到制度和政策的排斥，干著又臟又苦的活，還經(jīng)常受到城市人的歧視，使得他們可能會產(chǎn)生不平衡心理。而且，農(nóng)民工的工作一般具有短期性，工資又低，在失業(yè)沒有經(jīng)濟(jì)來源而又得不到必要的社會保障的情況下，顯然對社會穩(wěn)定是一種嚴(yán)重的威脅。據(jù)一項對上海、廣州、沈陽3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年間，農(nóng)民工作案率大幅度上升，上升幅度分別達(dá)到70.15%、182.27%、99.87%.農(nóng)民工在無任何保障時對社會穩(wěn)定造成的影響可見一斑。 即使他們沒有刑事犯罪，其中有許多人為生活所迫從事違法亂紀(jì)的經(jīng)營活動，如造假販假等。建立農(nóng)民工社會保障制度可以給失去生活保障的農(nóng)民工正當(dāng)?shù)纳鐣J(rèn)可和人文關(guān)懷，有利于兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

（五）農(nóng)民工社會保障有利于構(gòu)建和諧社會

農(nóng)民工的合法權(quán)益受到侵害是與構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)相沖突的。和諧社會的建立的一個重要原則就是公平原則。公平原則意味著只要是我國公民，就應(yīng)該享受最基本的國民權(quán)益和保障，國家不應(yīng)該根據(jù)出身、來源地和職業(yè)等而區(qū)別地對待每個公民，而應(yīng)提供均等化的服務(wù)，因為每個公民都履行了同等的國民義務(wù)和責(zé)任。如果沒有公平待遇，那么各種歧視就會出現(xiàn)，糾紛就會接踵而至。城鄉(xiāng)分治的戶籍制度以及相伴隨的各種制度安排實際上就是一種不公平的制度安排。這種不公平的制度安排如果持續(xù)下去，則不但不能建立和諧社會，還會使城鄉(xiāng)之間的沖突愈演愈烈。因此，從建立和諧社會的目標(biāo)出發(fā)，必須真正著手解決農(nóng)民工的社會保障問題。

三、農(nóng)民工社會保障的優(yōu)先序安排

通過前述對農(nóng)民工就業(yè)現(xiàn)狀分析，我國目前的經(jīng)濟(jì)水平及現(xiàn)有制度決定了不可能對農(nóng)民工的社會保障問題進(jìn)行全面的保障。而農(nóng)民工的社會保障問題亟需解決，因此，必須對農(nóng)民工的社會保障各項目進(jìn)行優(yōu)先序安排。我們認(rèn)為，對于農(nóng)民工社會保障制度的安排必須根據(jù)當(dāng)前農(nóng)民工實際需要和政府人力財力，分清輕重緩急，有步驟、有計劃地逐步建立和完善。針對農(nóng)民工的社會保障的不同險種要采取分清主次，分步推進(jìn)的方式來實施，不能不顧農(nóng)民工群體的現(xiàn)實狀況而對各個項目不分主次，一哄而上的來實行。當(dāng)前，要加快推進(jìn)農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險程度較高的建筑、采掘等行業(yè)參加工傷保險。各統(tǒng)籌地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問題，農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下方面出發(fā)：

（一）加快建立農(nóng)民工的工傷保險制度

工傷保險是農(nóng)民工當(dāng)前最迫切的社會保障項目，也是解決好農(nóng)民社會保障的著眼點。從屢屢發(fā)生的農(nóng)民工工傷事故以及由此導(dǎo)致的眾多的勞資糾紛，決定了農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會保障項目盡快優(yōu)先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優(yōu)先考慮的社會保障項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關(guān)系接轉(zhuǎn)問題，項目成本亦不是太高。對農(nóng)民工來說，這是一種迫切需要的職業(yè)傷害風(fēng)險分散機(jī)制，能保證其一旦遭受職業(yè)傷害就可以得到相應(yīng)的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎(chǔ)之上的工傷賠償機(jī)制，費用也不高；對政府部門及負(fù)責(zé)組織賠償?shù)牟块T來說，亦較易操作。而且，由于建立起農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用人單位將會更加注意生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全衛(wèi)生保護(hù)措施。

（二）積極建立農(nóng)民工疾病醫(yī)療社會保險制度

建立農(nóng)民工的疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度。由于農(nóng)民工所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。在缺乏保障機(jī)制的情況下，患病尤其是大病不僅給農(nóng)民工帶來身體的傷害，同時也可能會導(dǎo)致失業(yè)，從而因為失去經(jīng)濟(jì)來源陷入貧困。所以應(yīng)當(dāng)建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療部分的社會統(tǒng)籌保障機(jī)制，在最大范圍內(nèi)分散由于疾病給農(nóng)民工帶來的風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，有必要對農(nóng)民工醫(yī)療保險進(jìn)行一定的分類。那些在城市的工作相對穩(wěn)定、有固定住所并將長期在城市工作的部分農(nóng)民工，可以參加當(dāng)?shù)氐母鞣N基木醫(yī)療保險。那些流動性大、從事短期工作的農(nóng)民工可以參加專為農(nóng)民工設(shè)立的醫(yī)療保障制度。該制度繳費較低，可根據(jù)民工的實際情況設(shè)計不同的保障層次。具體而言，首先該醫(yī)療基金有個繳費的底線，所有民工都要按此標(biāo)準(zhǔn)繳納，按此層次享受的待遇。在此基礎(chǔ)上，如果農(nóng)民工愿意還可以繳納更多的保險金，相應(yīng)享受較多的保險待遇。

（三）有區(qū)別地建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度

對擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)、相對固定的住所和單位，在城鎮(zhèn)居住達(dá)到規(guī)定年限的農(nóng)民工，應(yīng)該考慮將他們納入當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納辦法可以參照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對無固定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費率由農(nóng)民工自愿選擇，同時規(guī)定兒雇用農(nóng)民工的用人單位必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費率繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費。對進(jìn)入城市從事經(jīng)營性職業(yè)的自雇農(nóng)民工則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民工建立個人賬戶。

（四）建立農(nóng)民工失業(yè)保險制度

針對農(nóng)民工的就業(yè)狀況極不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，應(yīng)建立農(nóng)民工失業(yè)保險制度，實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”制。但是由于城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度建設(shè)面臨著巨大壓力，企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當(dāng)難度，鑒于此，應(yīng)采取積極的就業(yè)促進(jìn)措施或失業(yè)援助計劃作為建設(shè)失業(yè)保險制度的有益補充。有條件的地方可以把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度。如《四川省失業(yè)保險條例》把失業(yè)保險擴(kuò)大到農(nóng)民工，為簽定勞動合同的農(nóng)民上提供一次性生活補助金或生活補助費。條件還不具備的城市可為失業(yè)農(nóng)民工提供一些幫助以渡過難關(guān)。如政府管理部門提供“公共勞動”為失業(yè)農(nóng)民工提供“最低生存保障制度”。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀淺談:論農(nóng)民工社會保障問題及對策

摘要：社會保障權(quán)益缺失是當(dāng)前諸多涉及農(nóng)民工問題的癥結(jié)所在，客觀地反映因社會保障缺失給農(nóng)民工帶來的問題，分析其原因，探索出相應(yīng)的對策，是促進(jìn)社會和諧發(fā)展，體現(xiàn)國家在國民收入分配與再分配基礎(chǔ)上保證農(nóng)民工基本生活權(quán)益及社會公平的重要工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工，社會保障，對策

近年來，進(jìn)城就業(yè)打工的農(nóng)民工隊伍不斷擴(kuò)大，他們在為城市發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時，也面臨諸多矛盾和問題的困擾。

一、農(nóng)民工社會保障缺失的主要表現(xiàn)

近年來，農(nóng)民工社會保障缺失問題比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.工作環(huán)境差，缺乏社會保障服務(wù)。由于農(nóng)民工中的大多數(shù)人集中在“3d”（險、臟、難的英文第一個字母）職業(yè)崗位上，工作條件惡劣。一些企業(yè)片面追求效益指標(biāo)，忽視安全管理，產(chǎn)生大量事故隱患和不安全因素，加之農(nóng)民工自身安全保護(hù)意識薄弱，導(dǎo)致工傷事故屢屢發(fā)生。而農(nóng)民工面臨嚴(yán)重安全生產(chǎn)隱患，缺乏的就是社會保障機(jī)制和社會保障服務(wù)。據(jù)四川有關(guān)部門調(diào)查，在縣以上企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工中，僅有3.41%參加工傷保險，0.84%參加醫(yī)療保險，0.83%參加失業(yè)保險，2.99%參加養(yǎng)老保險。

2.游離于城市醫(yī)療衛(wèi)生保障體系之外，醫(yī)保水平較低。隨著改革的不斷深入，城市職工建立了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療保障制度，但農(nóng)民工沒有這個待遇，盡管農(nóng)民工是以青壯年為主的群體，但在疾病侵?jǐn)_時，由于缺乏醫(yī)療保障，不能及時就醫(yī)，病情被拖延。據(jù)2000年底清華大學(xué)李強(qiáng)教授組織的在北京的一個問卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工中有36.4%的人生過病，有些人甚至多次生病，13.5%的農(nóng)民工生病在3次以上。農(nóng)民工生病后，59.3%的人并沒有花錢看病，而是仗著年輕挺過采。另外40.7%花錢看病的人均支出是885.46元，而他們所在的勞動單位為他們看病的平均支出卻僅有72.3元，不足實際看病費的1／12.再以南京市為例，2003年1月至8月，該市發(fā)生斷指斷臂的工傷3000例，大多沒有醫(yī)療保險。農(nóng)民工醫(yī)療保險權(quán)益的缺失，往往導(dǎo)致他們有病不能就醫(yī)，小病釀成大災(zāi)，甚至喪失勞動能力，導(dǎo)致剛剛脫貧或已走上小康之路的農(nóng)戶“因病返貧”、“因病致貧”。因此，農(nóng)民工應(yīng)有與經(jīng)濟(jì)收入相適應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生保障，這是不斷改善就業(yè)狀態(tài)、增加收益、保障健康的重要保證。

3.職業(yè)不固定，失業(yè)率高，缺乏必要的生活保障。根據(jù)羅遐、夏淑梅在2003年初的調(diào)查，農(nóng)民工中，27.4%的人曾有過失業(yè)的經(jīng)歷，這一比例要比城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（2003年上半年為4.2%）高得多。一部分農(nóng)民工的失業(yè)還相當(dāng)嚴(yán)重，在有失業(yè)經(jīng)歷的農(nóng)民工中，將近30%曾經(jīng)遇到過長達(dá)半年和半年以上的失業(yè)，并且工種變換頻繁，沒有長期的固定工作。由于農(nóng)民工多數(shù)是年輕人，有時失業(yè)時間比就業(yè)時間還長，這些人長期滯留在城市里無事可做，造成很多不安定因素，其后果令人憂慮。根據(jù)在北京的調(diào)查，33.5%的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)里有過失業(yè)的經(jīng)歷。從失業(yè)時間上看，失業(yè)1至2個月的短期失業(yè)最多，比例為47.7%.

4.身份受限，難以享受社會福利與社會救助。由于我國長期實行城鄉(xiāng)分治體制，農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)戶口，也就不符合享有城鎮(zhèn)福利與救濟(jì)的有關(guān)“規(guī)則”。他們與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、工資福利、社區(qū)服務(wù)、探親補助等方面存在明顯不同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工子女不能平等享有教育福利，隨父母外出求學(xué)的學(xué)齡子女中73.9%的人都繳了插班費或贊助費，13.6%的人進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校，另外12.5%的人是托人入學(xué)沒繳或少繳額外費用，但其花費也不少。至于農(nóng)民工社會救助狀況更令人堪憂，已基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡某擎?zhèn)“低?！本W(wǎng)并沒有向農(nóng)民工張開。只有部分農(nóng)民工享有單位提供的一點醫(yī)療等救助，一旦離開單位，救助則隨之解除。

二、農(nóng)民工社會保障缺失的原因

1.城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度是農(nóng)民工社會保障缺失的主要原因。我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。戶籍制度不但加深了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理方面的隔閡，也使農(nóng)民同時失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會和享受社會保障的權(quán)利，農(nóng)民成為被計劃體制徹底拋棄的“局外人”。目前我國城鎮(zhèn)社會保障政策仍是基于城鄉(xiāng)二元分割的勞動力市場所制定的政策。由于農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)居民的身份，進(jìn)城的農(nóng)民工成為被城鎮(zhèn)勞動就業(yè)制度與社會保障體系所排斥的對象。

2.社會保障立法不健全是農(nóng)民工社會保障缺失的根本原因。長期以來我國社會保障立法不完善，缺乏對農(nóng)民工的法律保護(hù)。迄今為止我國仍然缺乏全國性的農(nóng)民工社會保障立法，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定。因為各地法規(guī)不統(tǒng)一，做法也各不一樣；由于各地方性的規(guī)定極為散亂、彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系；由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使企事業(yè)單位在交納農(nóng)民工保險金義務(wù)的履行方面，很難獲得法律的強(qiáng)制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。

3.社會保障資金不足。財力支持不夠是農(nóng)民工社會保障缺失的重要原因。近幾年，國家集中精力與財力加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會保障改革與建設(shè)，以確保經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等又陷入資金困境。2002年基本養(yǎng)老保險收不抵支348億元，加上基本養(yǎng)老保險歷史欠賬及日益老齡化的影響，養(yǎng)老保險面臨巨大的資金問題。隨著下崗人員走出再就業(yè)中心以及企業(yè)的繼續(xù)裁員，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人越來越多，支出呈現(xiàn)明顯上升趨勢。當(dāng)城鎮(zhèn)社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農(nóng)民工群體考慮在制度范圍內(nèi)，必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難。資金問題是農(nóng)民工社會保障遲遲沒有提上日程的重要客觀原因之一。此外，農(nóng)民工在他們相對較低的收入中，用于維持生活，撫養(yǎng)教育子女，已是相當(dāng)緊張，再拿出一部分資金參加社會保險，也確實有一定的困難。

三、構(gòu)建農(nóng)民工社會保障的對策

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，到2020年時，將有36000萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)。這些人工傷；疾病需要醫(yī)療保障；更重要的是，到2030年之后，3億農(nóng)民工都將陸續(xù)進(jìn)入退休年齡，這批農(nóng)民工逐步進(jìn)入老年階段。如果現(xiàn)在不做好相應(yīng)的制度安排，一、二十年后，這個群體進(jìn)入老年階段卻沒有任何養(yǎng)老保障，其被動局面將不堪設(shè)想。屆時不僅這些人的老年生活將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且社會將面臨巨大壓力。因此，盡早建立農(nóng)民工社會保障以規(guī)避風(fēng)險十分必要。

1.徹底改革戶籍制度，打破“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的局面。目前中國各地正陸續(xù)推行新一輪戶籍管理制度改革，沿用多年的戶口遷移審批制度在許多地區(qū)已逐步被取消，取而代之的是以條件準(zhǔn)入方式、按實際居住地進(jìn)行戶口登記管理的新模式。如，山東出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》，規(guī)定從2006年9月起到2007年9月底，將在全省范圍內(nèi)逐步取消戶口的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)之分，完全打破城鄉(xiāng)分割，實行統(tǒng)一的戶口登記管理制度。上海、鄭州、湖南、深圳等地也紛紛采取措施，實現(xiàn)戶籍制度的一元化，這些都是十分可喜的進(jìn)步。同時，戶籍改革要想成功，必須與其他改革配套進(jìn)行，就是要將附在戶口背后的就業(yè)、教育、住房、社會保障等等“衍生物”，從戶口簿上去掉，使農(nóng)民工的社會保障權(quán)益與城市居民一道納入社會保障體系。

2.抓緊制定有關(guān)農(nóng)民工社會保障方面的法律和法規(guī)。目前，區(qū)域性的有關(guān)農(nóng)民工社會保障的規(guī)章制度已陸續(xù)出臺，而農(nóng)民工流動是一個全國性的現(xiàn)象。農(nóng)民工社會保障問題已不是一些臨時性的、地方性的辦法和措施所能解決的問題。要提高立法的規(guī)格和權(quán)威性，把相關(guān)的法律法規(guī)提高到全局的角度。為此，國家應(yīng)盡快出臺《農(nóng)民工社會保障法》。待條件成熟時，形成以《中華人民共和國社會保障法》為中心的，以社會保險法、社會救濟(jì)法、社會福利法、社會優(yōu)撫法、社會互助法、公積金法、社會保障監(jiān)督法為基本內(nèi)容的社會保障法規(guī)體系。

3.根據(jù)條件因地而宜，逐步解決農(nóng)民工的社會保障問題?，F(xiàn)階段應(yīng)針對農(nóng)民工的社會保障需求，根據(jù)當(dāng)前我國的客觀條件，按輕重緩急的原則逐步建立起包括五大保險在內(nèi)的全方位、多層次的農(nóng)民工社會保障制度。首先，盡早建立農(nóng)民工的工傷保險制度。建立農(nóng)民工的工傷保險制度，能分散和化解農(nóng)民工所遭受的職業(yè)風(fēng)險。對農(nóng)民工的工傷保險，要實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時定額為農(nóng)民工繳納工傷保險費。其次，根據(jù)農(nóng)民工的就業(yè)和生活狀況，建立農(nóng)民工最低生活保障制度。重點解決農(nóng)民工的生活保障問題，在確保農(nóng)民工基本生活不受影響的前提下，逐步解決包括農(nóng)民工工資、獎金、職務(wù)升遷在內(nèi)的各種社會福利待遇及社會生活權(quán)益等問題，使農(nóng)民工享受與城市居民同等的權(quán)利和義務(wù)。再次，共享社會改革發(fā)展成果，加快建立農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障機(jī)制，搞好城鄉(xiāng)社會保障體系的有效鏈接，解決農(nóng)民工的疾病風(fēng)險。建立農(nóng)民工的大病或住院保險，著重保當(dāng)期住院醫(yī)療。由于農(nóng)民工收入低，對大病風(fēng)險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困。因此，急需建立相應(yīng)的風(fēng)險化解機(jī)制。每個進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工都必須在國家的強(qiáng)制下建立大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險儲蓄帳戶，不論在哪個地區(qū)、哪個單位，都要定期存入一定比例的保險金。當(dāng)然基于現(xiàn)實考慮，繳費比例不宜太高。而一般醫(yī)療保險可依據(jù)農(nóng)民工的意愿而行，或個人負(fù)擔(dān)，或同樣地建立個人帳戶。其他保險如養(yǎng)老、失業(yè)、生育，可暫緩實施，等到條件成熟時，再按醫(yī)療保險制度的辦法實行。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀淺談:完善農(nóng)民工社會保障體系 形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局

摘要：十一屆三中全會提出：建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。近年來，中國外出就業(yè)農(nóng)民工人數(shù)驚人，在國家大力倡導(dǎo)下，各級政府針對農(nóng)民工參加各種社會保障問題出臺了一系列制度措施，起到了一定效果，但總體上看農(nóng)民工工資被拖欠問題依然嚴(yán)重，勞動合同訂立不規(guī)范，社會保障與福利待遇差，各種保險參保率低，參保范圍窄等問題的存在嚴(yán)重阻礙著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。要切實解決上述問題，加速形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，提出了一些列有針對性的解決措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工權(quán)益；社會保障；城鄉(xiāng)一體化

十一屆三中全會提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，必須擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。要繁榮發(fā)展農(nóng)村文化、大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)民工是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，目前,全國外出務(wù)工的農(nóng)民工人數(shù)驚人。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，全國農(nóng)村勞動力每年外出務(wù)工人數(shù)超過1.5億人，其中進(jìn)城務(wù)工的超過1億人,跨省就業(yè)的超過7 000萬。巨大的數(shù)字背后是大量的農(nóng)民工在農(nóng)閑和農(nóng)忙之間往返流動于城鄉(xiāng)之間,并在企業(yè)與企業(yè)之間、城市與城市之間由于種種原因頻繁地變換工作崗位。一個顯著的特點是，近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化的推廣、工業(yè)建設(shè)對耕地的“蠶蝕”、“侵吞”，農(nóng)村富裕勞動力不斷增多，全國外出務(wù)工的農(nóng)民逐年增加，務(wù)工方向存在一定的盲目性。這些務(wù)工農(nóng)民很難享受到完善的社會保障。而農(nóng)民工社會保障問題解決不好，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，使廣大農(nóng)民勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的宏偉目標(biāo)就很難實現(xiàn)。

一、農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

從勞動和社會保障部的統(tǒng)計顯示，近幾年，中國每年外出務(wù)工人員接近1.5億人，絕大部分集中在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來，在國家大力倡導(dǎo)下，各級政府針對農(nóng)民工參加社會保險問題制定了一系列政策措施，起到了一定效果，但總體上看農(nóng)民工工資被拖欠、勞動合同訂立不規(guī)范、社會保障與福利待遇差、參保率低、參保范圍窄等問題依然嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.農(nóng)民工工資被拖欠現(xiàn)象依然存在，拖欠問題沒有從根本上解決

無論打開何種媒體，都有農(nóng)民工工資被拖欠的消息。隨意瀏覽就會發(fā)現(xiàn)很多清理工資拖欠的案子。例如：北京勞動監(jiān)察部門2007年共查處拖欠農(nóng)民工工資違法案件8 979件，為5.3萬名農(nóng)民工追發(fā)工資8 515.2萬元。類似案子不勝枚舉。

2.農(nóng)民工勞動合同簽訂率低，合同訂立不規(guī)范

在勞動力嚴(yán)重供大于求的不均衡狀態(tài)下，很多勞動合同都是企業(yè)單方面制定的，農(nóng)民工只是被動接受者，合同明顯存在霸王條款。據(jù)調(diào)查顯示：在一些正規(guī)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工，只有近70%的農(nóng)民工和企業(yè)簽了勞動合同，但這其中只有45%的勞動合同是經(jīng)過雙方協(xié)商簽訂的，這說明勞動合同簽訂率雖然較高，由于合同中單方面規(guī)定的“霸王條款”太多，即使農(nóng)民工手里握有合同也形同虛設(shè)。

3.農(nóng)民工享受社會保障與福利待遇低甚至沒有

城市向來以主人的身份看待進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工，從來沒有把農(nóng)民工看做自己人，農(nóng)民工和城市人之間毫無平等可言。由于不被城市認(rèn)可，因此農(nóng)民工也被排除在城市福利之外。在那些私營小企業(yè)、國有改制企業(yè)、酒館飯店打工的農(nóng)民工，除了每月應(yīng)當(dāng)?shù)玫降囊稽c點薪水以外，享受不到生活補助，沒有勞動保護(hù)，沒有帶薪休假，沒有住房補貼，沒有午餐補助，在計件工資的掩護(hù)下甚至沒有節(jié)假日。在社會保險上，除非國家強(qiáng)制執(zhí)行，沒有幾家私營企業(yè)主動為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險的。在廣大內(nèi)地企業(yè)，農(nóng)民工的參保率不到30%，他們與城市居民有相同的工齡，更高的技術(shù)水平，更好的管理能力，卻拿不同的工資，更低的獎金。對于住房，公費醫(yī)療，子女教育福利更談不上。

4.農(nóng)民工參保率明顯偏低

國家明確規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工與城市居民一樣要參加各種社會保險，要求用人單位無條件為單位職工辦理。但是，由于監(jiān)管不到位，真正為職工辦理所有保險的并不多。主要表現(xiàn)為：（1）工傷保險：個別行業(yè)和地市農(nóng)民工參保率高；（2）養(yǎng)老保險：“參?！甭实?，“退保”率高；（3）失業(yè)保險：全國參加失業(yè)保險的不到1%，和巨大的農(nóng)民工群體相比，“社保”覆蓋率低的驚人。

二、完善農(nóng)民工社會保障的對策

當(dāng)前，各方關(guān)于如何建立進(jìn)城農(nóng)民工社會保障體系的解決辦法，主要有以下幾種觀點：第一種觀點認(rèn)為，采取適時推進(jìn)的方式，將農(nóng)民工直接納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。與此相反，第二種觀點則認(rèn)為，應(yīng)建立相對獨立的農(nóng)民工社會保障體系。和前兩種觀點不同，第三種觀點建議構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)民工社會保障新平臺。上述各種觀點都有自己的理由，也有一定的可行性，但具體執(zhí)行起來可能都有很大難度，加上中國國情的復(fù)雜狀況，所以，還無法全面推廣，只能作為試點在一些地區(qū)搞實驗。

1. 完善立法、規(guī)范法制，給欠薪者定罪，切實維護(hù)民工權(quán)益

之所以一些企業(yè)主故意拖欠農(nóng)民工工資的事情時有發(fā)生，這與我國法制體系不健全、法制規(guī)范不完善有一定關(guān)系，在某種程度上，正因為法律的缺失或執(zhí)法監(jiān)管的不到位，恰好被這些人鉆了空子，“培養(yǎng)”了他們拖欠農(nóng)民工工資的“慣性”，因為拖欠對自己不會帶來什么大的損失，不會坐班房，不會進(jìn)監(jiān)獄，相反還可能有利可圖，為何不拖欠呢？這迫切要求國家盡快出臺相關(guān)的法律條例，給拖欠農(nóng)民工工資的行為定罪，用嚴(yán)格的法律懲罰欠薪者，用嚴(yán)格的法律威懾欠薪者，膽敢以身試法，必將受到嚴(yán)格的法律制裁，讓想拖欠的小企業(yè)主不敢拖欠，如果拖欠，就給他定罪。有了法律，如果得不到執(zhí)行將形同虛設(shè)。首先，執(zhí)法部門必須嚴(yán)格執(zhí)法，凡是有企業(yè)遭到舉報，確有拖欠工資的行為，證據(jù)確鑿，原因無論由那個單位、那個部門引起，那怕是政府機(jī)關(guān)，也一樣要受到法律的嚴(yán)懲，不得有絲毫偏袒。決不能讓法律成為“白條”，切實提高政府依法辦事的能力，嚴(yán)厲查處侵害農(nóng)民工利益的事件。其次，法律的普及也很重要，針對農(nóng)民工制定的法律，就必須宣傳、普及到農(nóng)民工，提高農(nóng)民工隊伍的法律意識，使他們懂得如何利用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。第三，一方面利用法律的威懾作用給準(zhǔn)備欠薪的企業(yè)主以法律警示，另一方面對大小企業(yè)尤其是私營企業(yè)主要經(jīng)常搞法律培訓(xùn)，普及他們的法律意識，并定期考核，樹立他們依法用工觀念。凡考核不過關(guān)者，不準(zhǔn)其招收農(nóng)民工。第四，在全社會尤其是大城市開展普法宣傳活動，讓每個市民都認(rèn)識到農(nóng)民工對城市建設(shè)所作貢獻(xiàn)，是城市發(fā)展的主力軍，城市的維護(hù)、美化和快速發(fā)展離不開他們，要關(guān)愛農(nóng)民工，自覺維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，樹立良好的社會氛圍。

2.積極籌建農(nóng)民工權(quán)益保障中心，建立農(nóng)民工社保電子檔案并實現(xiàn)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化管理

建立完善的農(nóng)民工社會保障體系必須有一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，所以，目前要解決農(nóng)民工社會保障問題，應(yīng)有一個專門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)：農(nóng)民工權(quán)益保障中心。保障中心應(yīng)有國家財政撥款運營，對農(nóng)民工進(jìn)行減免費服務(wù)。中心全面負(fù)責(zé)對農(nóng)民工社會保險（醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等）的登記辦理、轉(zhuǎn)賬、與單位結(jié)算、清理拖欠工資、法律援助等事項。首先，在各省會城市建立本市農(nóng)民工權(quán)益保障中心進(jìn)行試運營，并實現(xiàn)全國省會城市聯(lián)網(wǎng)，當(dāng)積累一定經(jīng)驗后逐步推廣全國各地市。由中心對在該市就業(yè)的農(nóng)民工登記造冊，建立農(nóng)民工社保電子檔案，設(shè)立農(nóng)民工個人社保賬戶，通過法律明確規(guī)定賬戶的一切權(quán)利歸賬戶本人所有。詳細(xì)記錄農(nóng)民工社保費用交納和余額情況。當(dāng)農(nóng)民工由一個城市轉(zhuǎn)移到另外一個城市時，由本人申請，社保檔案將通過網(wǎng)絡(luò)自動轉(zhuǎn)入所在城市社保管理系統(tǒng)。總之，可以通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)民工走到哪里，社保檔案跟到哪里。這樣，既解決了農(nóng)民工辦理社會保險的戶籍限制，又解除了農(nóng)民工流動性大、社會保險不好辦理的難題。同時，通過電子查詢功能，農(nóng)民工可隨時掌握自己的社保交納情況，解除農(nóng)民工的后顧之憂。通過網(wǎng)絡(luò)化的統(tǒng)一管理，可以實現(xiàn)社會保險基金的集中管理、單獨立戶、?？顚Ｓ?。至于繳費方式、繳費比例應(yīng)參照一些發(fā)達(dá)城市如上海、深圳等的做法，實行“三險合一”、分類分層、循序漸進(jìn)和靈活多樣的形式進(jìn)行。

3.完善勞動合同制度，實現(xiàn)網(wǎng)上勞動合同備案管理

中國各級勞動行政部門必須加大對勞動合同簽訂情況的監(jiān)督力度，對那些不愿意簽訂勞動合同的單位或業(yè)主實行嚴(yán)厲的法律制裁，增強(qiáng)法律威懾力。同時，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)中國的具體情況，制定全國統(tǒng)一的農(nóng)民工勞動合同范本，積極宣傳教育農(nóng)民工，幫助他們弄通、弄懂合同的簽訂和使用方法，讓不懂法的農(nóng)民工能真正能夠利用規(guī)范的勞動合同保護(hù)自己的合法權(quán)益。

4.建立城鄉(xiāng)一體的社保體系，徹底解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障差別，形成城鄉(xiāng)一體化新格局

當(dāng)前，阻礙農(nóng)民工社會保險體系建立的根本原因在于城鄉(xiāng)之間的巨大差別。城市職工基本都有較為完善的社會保障體系，但是農(nóng)村居民大部分不知道什么是社會保障，都還堅持認(rèn)為養(yǎng)老要靠兒子，尚沒有社保觀念。解決農(nóng)民工社會保障建立難的問題，最終還是要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，這是解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障差別的根本途徑。如果真正做到了全社會保障體系的統(tǒng)一，所謂農(nóng)民工的社會保障問題就不存在了。